依法善用监督的“常规武器”
发布时间：2015-07-02 14:21
相对于质询、撤职、审查规范性文件等监督形式，听取和审议专项工作报告解决问题流程和周期往往更长一些。在合议制的框架下，人大监督应善于运用法定的程序解决问题，而不是信奉立竿见影的行政模式。从听取和审议专项工作报告，到发出和督办审议意见，乃至作出决议，到落实审议意见，意味着人大常委会需要动用一系列监督资源。从这个层面讲，听取和审议专项工作报告对人大监督提出了更新的要求。这一监督形式用好了，往往能从宏观层面解决更多的制度性、实际性问题。
“常规武器”的力量
在人大历史上，听取和审议工作报告一直是监督的“常规模式”。
说听取和审议工作报告是“常规武器”，是因为使用频率高，为各级人大常委会使用，并且还是监督法中四种经常性手段之中的“经常”。资料显示，十届全国人大常委会五年中共听取和审议国务院、最高人民法院、最高人民检察院的41个专项工作报告，15个决算、审计和计划执行情况报告。而湖南省第十届人大常委会五年中听取和审议“一府两院”专项工作报告达到130项。
当听取和审议专项工作报告步入常态时，人们更关注其实效，即如何走出“蜻蜓点水”的仓促和“说了白说，一审了之”的窘境。
可喜的是，近年来人大常委会审议渐渐成了一种实质性讨论，对报告内容的具体审查也更加广泛而深刻，通过交办和督办审议意见等形式，努力提高监督实效。比如说，从2003年10月起，全国人大常委会有关工作机构开始整理、交办《审议意见》，使人大监督工作更有深度、更具实效。当年，全国人大常委会在听取和审议有关工作报告后，积极向国务院提出建议，促进了出口退税拖欠问题的解决。根据常委会的建议，国务院连续四年从超收收入中共拿出2422亿元用于解决出口退税历史欠账，及时作出改革出口退税机制的决定，有力地推动了拖欠出口退税问题的解决。
建立通畅的监督系统
用好人大监督的“常规武器”，关键是监督“入口”和“出口”能够通畅。“入口”不通，议题不准，听取和审议专项工作报告缺乏针对性，缺乏民意基础；出口不通，审议意见落地无声，监督缺乏实效。
监督法规定，常委会听取和审议专项工作报告的议题，根据七种途径反映的问题来确定，包括常委会执法检查、人大代表建议、常委会组成人员反映、各专委会和常委会工作机构调研、信访、社会关注的问题，以及“一府两院”要求报告专项工作。
在监督议题来源的路径中，常委会组成人员提出、专委会和常委会工作机构调研的问题和“一府两院”要求报告专项工作往往受青睐。而代表建议、信访反映的问题没有与监督议题对接到位。这就造成代表建议年年提、群众重复信访比较集中的倾向性问题无法有效解决。资料显示，十届全国人大常委会五年共受理群众来信47万多件次，接待来访21万批次。在省级人大，一次人代会上代表提出的建议有上千件，群众每年的信访达上万件次。代表建议、信访反映的问题事实上成了人大监督的信息资源库，这里面包含监督法所提“关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题”。利用好这些信息资源，听取和审议专项工作报告更有现实针对性，可以促进社会关注问题的解决。因此，应充分发挥专委会、办事机构归集信息的作用，注意分析、综合代表建议、信访、舆论反映比较集中的信息，通过法定程序，上升为人大监督的议题，以便从制度上、源头上推动这些问题的解决。近年来，有的地方流行通过媒体在短期内向社会征集建议议题，这种做法引起了公众关注，也起到了收集一些社情民意的效果。但是，匆匆征集民意也有量少、面窄、质量不高的问题。笔者认为，人大监督应着重用好制度内的信息渠道，重视民意舆情的日常归集和分析，而不是另辟蹊径，大路不走抄“小路”收集监督议题。
按照监督法规定，处理审议意见是人大常规监督的一着重棋。审议意见是联结监督程序与监督结果的纽带。处理审议意见是听取和审议专项工作报告的“出口”，直接关系到监督实效。监督“出口”若遭遇“瓶颈”，监督效能就很难释放。因此，交办审议意见、处理审议意见、督办审议意见、报告审议意见处理情况这些环节应当见诸实效。
对于特别重要的专项工作报告，常委会可以直接作出决议，要求政府、“两院”执行，解决问题的力度和成效更大。比如说，2008年6月26日，全国人大常委会听取和审议了国务院《关于四川汶川特大地震抗震救灾及灾后恢复重建工作情况的报告》，作出了决议，要求“举全国之力，扎扎实实做好地震灾后恢复重建各项工作”。实践中，人大常委会就专项工作报告作出决议的次数极少，这是一个值得探究的问题。
另外，监督法设定了监督公开原则，要求常委会听取专项工作报告及审议意见，对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，应向本级人大代表通报并向社会公布。这一制度设计的初衷是保证公众对人大监督的知情权，促进人大监督不断增强实效。监督公开原则，尤其是听取和审议专项工作报告的公开在很多地方还没有启动，这是执行监督法、保障监督系统通畅的应当填补的空间。
表决报告及问责之争论
近年来，地方人大常委会对听取和审议的专项工作报告进行表决在一些地方渐渐推开。一项调查表明，湖北省17个市、州、林区、直管市中，有9个城市实施了对“一府两院”专项工作报告满意度测评，并在人大常委会议事规则中作了相应的规定。
因为表决不“过关”，常委会否决工作报告的案例屡见不鲜。比如说，在2006年，有甘肃省金昌市、夏河县，湖北省荆州市，河南省郑州市人大常委会分别否决了交警、检察院、政府关于优化经济发展环境、看病难代表议案办理等报告。当年2月，因政府对专项资金管理使用存在严重问题，海南省临高县人大常委会否决了政府关于专项资金管理使用情况报告。而更由于一些单位和部门敷衍了事，不做实质性整改，该县人大常委会于一个月后又否决了县政府的整改工作报告。郑州市政府办理看病难议案的专项工作报告未被通过事件更是位列“2006年度中国十大宪法事例”之中。有的地方人大常委会还规定，对被否决工作报告的单位主要负责人将启动质询、辞职、撤职等问责程序。
这些表决和否决专项工作报告的案例，为媒体和民众所称赞。但随之而来的是关于表决专项工作报告是否合乎法理之争。
有人认为，常委会对报告进行表决，是完善人大监督工作程序的制度创新，增强了人大监督的刚性和实效。监督法虽然没有明确规定，但表决工作报告与监督法并不相悖。
有人则持不同意见，认为表决专项工作报告没有明确的法律依据，要慎重行事。
应该说，地方人大常委会这种提高监督效能的探索精神值得肯定。监督法在规范人大监督的同时，也为人大监督工作创新预留了空间。如果把表决专项工作报告简单定性为“违背监督法”恐怕不够审慎。但是，表决单项工作报告确实面临着“妥当”、“科学”与否的问题。笔者认为，地方人大常委会在听取和审议专项工作报告，如果对法律实施主管机关或有关部门的工作不满意，可以启用质询等监督手段，表决专项工作报告应慎用；对于事关大局、需要大力整改或推动的专项工作，可以对专项工作报告作出决议，有关机关必须执行人大常委会的决议。这样一来，既没有法律障碍，又可以解决审议疲软的问题。
2002年8月底，首次提交审议的《监督法》草案曾规定，“县级以上各级人民代表大会未批准工作报告的，可以由大会主席团提出处理意见，提请大会决定。”草案中还规定“工作报告未被批准的乡、民族乡、镇的人民代表大会应当于两个月内举行会议，听取和审议提出报告的机关根据代表审议意见再作的报告”。
但是，2006年8月通过的监督法却没有工作报告“未通过”的规定。对于工作报告未获通过是不是启动问责程序这一问题，2005年1月，全国人大常委会法工委针对某省人大拟在《议事规则》中作出“工作报告在省人大或者常委会会议上两次未获批准，报告机关负责人应当提出辞职请求的规定”作出的答复是：“法律没有规定，需要进一步研究，以暂不做规定为宜。”
笔者认为，工作报告未被通过，有很多情形，比如说工作条件、法制环境等等，有的并不完全是法律实施主管机关的工作原因。人大应区别对待，不宜断然启动问责程序。
从某种意义上讲，法律的“真空”导致“未通过”案处理棘手的同时，也为地方人大的进一步探索提供了空间。可以预见，在监督实践积累到一定的程度时，对“一府两院”报告“未通过”及处理程序，相关法律会作出更加规范而成熟的回应。
审议意见的效力和形成
关于审议意见的效力问题，全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳在其主编的监督法学习问答（中国民主法制出版社2006年第1版）一书中有明确的界定：“审议意见从性质上说，不是人大常委会正式通过的文件，不具有法律效力。”
2006年9月，《全国人大机关贯彻实施监督法若干意见》将审议意见界定为，“常委会组成人员、列席人员审议专项工作报告、决算报告、计划执行情况报告、预算执行情况报告、审计工作报告、执法检查报告的意见、建议”，“《审议意见》要努力做到真实、全面、准确、鲜明。不同意见要如实反映，供‘一府两院’研究整改时参考。”
十届全国人大常委会副委员长盛华仁在关于该意见的说明中进一步指出，《审议意见》是出席、列席常委会会议同志发言的综合，是对专项工作报告、执法检查报告的总体评价和对被监督单位工作的建议、批评与意见。盛华仁将审议意见的功能定位为“参考”，即被监督单位改进工作的参考，提供给干部管理部门作为考核了解干部的参考，报请中央有关领导同志作为了解社情民意的参考。
监督法规定，“一府两院”对审议意见“研究处理”，而不是执行。可见，审议意见并不具有实体性的约束力，只有程序性的约束力，即“一府两院”必须研究处理，并书面报告处理情况。
在明确审议意见的效力问题之后，需要把握审议意见的内容和制发程序。实践中，对此有不同的做法。
在审议意见内容方面，一种是包括常委会组成人员、列席人员的意见、建议，如全国人大常委会。另一种只包括常委会组成人员的意见、建议。笔者认为，既然审议意见不具有法律效力，把列席会议的人大代表意见列入其中“参考”也并无不妥之处。
审议意见的形成和交办大体上有三种途径：一种是由常委会工作机构、办事机构归纳整理后送请有关专门委员会负责人核阅后，报秘书长签发，分送“一府两院”研究处理，全国人大常委会采用这种形式。另一种是由有关专委会或者其他工作机构整理后经主任会议审议后交办。如2007年11月，北京市各级人大常委会听取和审议专项工作报告办法规定，“由有关人大专门委员会或者常务委员会工作机构在常务委员会会议结束后及时整理，经主任会议讨论通过，形成审议意见书。”第三种是审议意见经由人大常委会审议、表决后交办。
笔者认为，审议意见是常委会组成人员意见的综合表达，审议意见无法也无须上升为常委会的统一意志，常委会表决审议意见明显不妥。主任会议负责处理常委会的重要日常工作，由主任会议通过并交办审议意见程序得当。
如果人大常委会组成人员对审议意见的研究处理和书面报告不满意怎么办？有的地方采取对审议意见研究处理报告进行表决的方式来测定，并设定了问责的规定。笔者认为，审议意见本身带有参考性和包容性，由会议对其研究处理书面报告进行表决，类似于表决专项工作报告。这种做法，同样需要慎重。如果大多数常委会组成人员对审议意见研究处理工作不满意，可以启动监督程序，包括质询等。
2008年3月，吴邦国委员长在十一届全国人大常委会第一次会议上的讲话中指出，程序也是法，人大工作一定要按照程序走，不能怕麻烦，人大工作在程序上要做到无懈可击。在合议制的框架下，人大监督应善于运用法定的程序解决问题，而不是信奉立竿见影的行政模式。其实，任何法律都不可能严密无漏，关键在要有尊崇法度的习惯和严格依法办事的精神。听取和审议专项工作报告是监督的“常规武器”，人大常委会要依法善用。
“常规武器”的力量
在人大历史上，听取和审议工作报告一直是监督的“常规模式”。
说听取和审议工作报告是“常规武器”，是因为使用频率高，为各级人大常委会使用，并且还是监督法中四种经常性手段之中的“经常”。资料显示，十届全国人大常委会五年中共听取和审议国务院、最高人民法院、最高人民检察院的41个专项工作报告，15个决算、审计和计划执行情况报告。而湖南省第十届人大常委会五年中听取和审议“一府两院”专项工作报告达到130项。
当听取和审议专项工作报告步入常态时，人们更关注其实效，即如何走出“蜻蜓点水”的仓促和“说了白说，一审了之”的窘境。
可喜的是，近年来人大常委会审议渐渐成了一种实质性讨论，对报告内容的具体审查也更加广泛而深刻，通过交办和督办审议意见等形式，努力提高监督实效。比如说，从2003年10月起，全国人大常委会有关工作机构开始整理、交办《审议意见》，使人大监督工作更有深度、更具实效。当年，全国人大常委会在听取和审议有关工作报告后，积极向国务院提出建议，促进了出口退税拖欠问题的解决。根据常委会的建议，国务院连续四年从超收收入中共拿出2422亿元用于解决出口退税历史欠账，及时作出改革出口退税机制的决定，有力地推动了拖欠出口退税问题的解决。
建立通畅的监督系统
用好人大监督的“常规武器”，关键是监督“入口”和“出口”能够通畅。“入口”不通，议题不准，听取和审议专项工作报告缺乏针对性，缺乏民意基础；出口不通，审议意见落地无声，监督缺乏实效。
监督法规定，常委会听取和审议专项工作报告的议题，根据七种途径反映的问题来确定，包括常委会执法检查、人大代表建议、常委会组成人员反映、各专委会和常委会工作机构调研、信访、社会关注的问题，以及“一府两院”要求报告专项工作。
在监督议题来源的路径中，常委会组成人员提出、专委会和常委会工作机构调研的问题和“一府两院”要求报告专项工作往往受青睐。而代表建议、信访反映的问题没有与监督议题对接到位。这就造成代表建议年年提、群众重复信访比较集中的倾向性问题无法有效解决。资料显示，十届全国人大常委会五年共受理群众来信47万多件次，接待来访21万批次。在省级人大，一次人代会上代表提出的建议有上千件，群众每年的信访达上万件次。代表建议、信访反映的问题事实上成了人大监督的信息资源库，这里面包含监督法所提“关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题”。利用好这些信息资源，听取和审议专项工作报告更有现实针对性，可以促进社会关注问题的解决。因此，应充分发挥专委会、办事机构归集信息的作用，注意分析、综合代表建议、信访、舆论反映比较集中的信息，通过法定程序，上升为人大监督的议题，以便从制度上、源头上推动这些问题的解决。近年来，有的地方流行通过媒体在短期内向社会征集建议议题，这种做法引起了公众关注，也起到了收集一些社情民意的效果。但是，匆匆征集民意也有量少、面窄、质量不高的问题。笔者认为，人大监督应着重用好制度内的信息渠道，重视民意舆情的日常归集和分析，而不是另辟蹊径，大路不走抄“小路”收集监督议题。
按照监督法规定，处理审议意见是人大常规监督的一着重棋。审议意见是联结监督程序与监督结果的纽带。处理审议意见是听取和审议专项工作报告的“出口”，直接关系到监督实效。监督“出口”若遭遇“瓶颈”，监督效能就很难释放。因此，交办审议意见、处理审议意见、督办审议意见、报告审议意见处理情况这些环节应当见诸实效。
对于特别重要的专项工作报告，常委会可以直接作出决议，要求政府、“两院”执行，解决问题的力度和成效更大。比如说，2008年6月26日，全国人大常委会听取和审议了国务院《关于四川汶川特大地震抗震救灾及灾后恢复重建工作情况的报告》，作出了决议，要求“举全国之力，扎扎实实做好地震灾后恢复重建各项工作”。实践中，人大常委会就专项工作报告作出决议的次数极少，这是一个值得探究的问题。
另外，监督法设定了监督公开原则，要求常委会听取专项工作报告及审议意见，对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，应向本级人大代表通报并向社会公布。这一制度设计的初衷是保证公众对人大监督的知情权，促进人大监督不断增强实效。监督公开原则，尤其是听取和审议专项工作报告的公开在很多地方还没有启动，这是执行监督法、保障监督系统通畅的应当填补的空间。
表决报告及问责之争论
近年来，地方人大常委会对听取和审议的专项工作报告进行表决在一些地方渐渐推开。一项调查表明，湖北省17个市、州、林区、直管市中，有9个城市实施了对“一府两院”专项工作报告满意度测评，并在人大常委会议事规则中作了相应的规定。
因为表决不“过关”，常委会否决工作报告的案例屡见不鲜。比如说，在2006年，有甘肃省金昌市、夏河县，湖北省荆州市，河南省郑州市人大常委会分别否决了交警、检察院、政府关于优化经济发展环境、看病难代表议案办理等报告。当年2月，因政府对专项资金管理使用存在严重问题，海南省临高县人大常委会否决了政府关于专项资金管理使用情况报告。而更由于一些单位和部门敷衍了事，不做实质性整改，该县人大常委会于一个月后又否决了县政府的整改工作报告。郑州市政府办理看病难议案的专项工作报告未被通过事件更是位列“2006年度中国十大宪法事例”之中。有的地方人大常委会还规定，对被否决工作报告的单位主要负责人将启动质询、辞职、撤职等问责程序。
这些表决和否决专项工作报告的案例，为媒体和民众所称赞。但随之而来的是关于表决专项工作报告是否合乎法理之争。
有人认为，常委会对报告进行表决，是完善人大监督工作程序的制度创新，增强了人大监督的刚性和实效。监督法虽然没有明确规定，但表决工作报告与监督法并不相悖。
有人则持不同意见，认为表决专项工作报告没有明确的法律依据，要慎重行事。
应该说，地方人大常委会这种提高监督效能的探索精神值得肯定。监督法在规范人大监督的同时，也为人大监督工作创新预留了空间。如果把表决专项工作报告简单定性为“违背监督法”恐怕不够审慎。但是，表决单项工作报告确实面临着“妥当”、“科学”与否的问题。笔者认为，地方人大常委会在听取和审议专项工作报告，如果对法律实施主管机关或有关部门的工作不满意，可以启用质询等监督手段，表决专项工作报告应慎用；对于事关大局、需要大力整改或推动的专项工作，可以对专项工作报告作出决议，有关机关必须执行人大常委会的决议。这样一来，既没有法律障碍，又可以解决审议疲软的问题。
2002年8月底，首次提交审议的《监督法》草案曾规定，“县级以上各级人民代表大会未批准工作报告的，可以由大会主席团提出处理意见，提请大会决定。”草案中还规定“工作报告未被批准的乡、民族乡、镇的人民代表大会应当于两个月内举行会议，听取和审议提出报告的机关根据代表审议意见再作的报告”。
但是，2006年8月通过的监督法却没有工作报告“未通过”的规定。对于工作报告未获通过是不是启动问责程序这一问题，2005年1月，全国人大常委会法工委针对某省人大拟在《议事规则》中作出“工作报告在省人大或者常委会会议上两次未获批准，报告机关负责人应当提出辞职请求的规定”作出的答复是：“法律没有规定，需要进一步研究，以暂不做规定为宜。”
工作报告未被通过，说明人大常委会对政府某一方面的工作不满意，而不是说报告的形式要件、文字表达有问题。有专家认为，若工作报告两次仍不被通过，有关国家机关负责人应立即提出辞职，“这是一个责任制政府和一个负责任的官员应当做的。”
笔者认为，工作报告未被通过，有很多情形，比如说工作条件、法制环境等等，有的并不完全是法律实施主管机关的工作原因。人大应区别对待，不宜断然启动问责程序。
从某种意义上讲，法律的“真空”导致“未通过”案处理棘手的同时，也为地方人大的进一步探索提供了空间。可以预见，在监督实践积累到一定的程度时，对“一府两院”报告“未通过”及处理程序，相关法律会作出更加规范而成熟的回应。
审议意见的效力和形成
关于审议意见的效力问题，全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳在其主编的监督法学习问答（中国民主法制出版社2006年第1版）一书中有明确的界定：“审议意见从性质上说，不是人大常委会正式通过的文件，不具有法律效力。”
2006年9月，《全国人大机关贯彻实施监督法若干意见》将审议意见界定为，“常委会组成人员、列席人员审议专项工作报告、决算报告、计划执行情况报告、预算执行情况报告、审计工作报告、执法检查报告的意见、建议”，“《审议意见》要努力做到真实、全面、准确、鲜明。不同意见要如实反映，供‘一府两院’研究整改时参考。”
十届全国人大常委会副委员长盛华仁在关于该意见的说明中进一步指出，《审议意见》是出席、列席常委会会议同志发言的综合，是对专项工作报告、执法检查报告的总体评价和对被监督单位工作的建议、批评与意见。盛华仁将审议意见的功能定位为“参考”，即被监督单位改进工作的参考，提供给干部管理部门作为考核了解干部的参考，报请中央有关领导同志作为了解社情民意的参考。
监督法规定，“一府两院”对审议意见“研究处理”，而不是执行。可见，审议意见并不具有实体性的约束力，只有程序性的约束力，即“一府两院”必须研究处理，并书面报告处理情况。
在明确审议意见的效力问题之后，需要把握审议意见的内容和制发程序。实践中，对此有不同的做法。
在审议意见内容方面，一种是包括常委会组成人员、列席人员的意见、建议，如全国人大常委会。另一种只包括常委会组成人员的意见、建议。笔者认为，既然审议意见不具有法律效力，把列席会议的人大代表意见列入其中“参考”也并无不妥之处。
审议意见的形成和交办大体上有三种途径：一种是由常委会工作机构、办事机构归纳整理后送请有关专门委员会负责人核阅后，报秘书长签发，分送“一府两院”研究处理，全国人大常委会采用这种形式。另一种是由有关专委会或者其他工作机构整理后经主任会议审议后交办。如2007年11月，北京市各级人大常委会听取和审议专项工作报告办法规定，“由有关人大专门委员会或者常务委员会工作机构在常务委员会会议结束后及时整理，经主任会议讨论通过，形成审议意见书。”第三种是审议意见经由人大常委会审议、表决后交办。
笔者认为，审议意见是常委会组成人员意见的综合表达，审议意见无法也无须上升为常委会的统一意志，常委会表决审议意见明显不妥。主任会议负责处理常委会的重要日常工作，由主任会议通过并交办审议意见程序得当。
如果人大常委会组成人员对审议意见的研究处理和书面报告不满意怎么办？有的地方采取对审议意见研究处理报告进行表决的方式来测定，并设定了问责的规定。笔者认为，审议意见本身带有参考性和包容性，由会议对其研究处理书面报告进行表决，类似于表决专项工作报告。这种做法，同样需要慎重。如果大多数常委会组成人员对审议意见研究处理工作不满意，可以启动监督程序，包括质询等。
2008年3月，吴邦国委员长在十一届全国人大常委会第一次会议上的讲话中指出，程序也是法，人大工作一定要按照程序走，不能怕麻烦，人大工作在程序上要做到无懈可击。在合议制的框架下，人大监督应善于运用法定的程序解决问题，而不是信奉立竿见影的行政模式。其实，任何法律都不可能严密无漏，关键在要有尊崇法度的习惯和严格依法办事的精神。听取和审议专项工作报告是监督的“常规武器”，人大常委会要依法善用。