中国古代巡视制度的嬗变对制度反腐的现实意义
发布时间：2015-07-02 14:22
摘 要：巡视制度古而有之，是行政监察的重要形式之一。探讨中国古代巡视制度的历史沿革，以史为鉴，借鉴中国古代巡视制度的宝贵经验，在时至改革开放三十周年的今天，思考中国当前党内巡视制度这一具有相对独立性的监督形式，推进巡视制度制度化、规范化和程序化，完善巡视制度，从制度层面来反腐倡廉，预防和惩治贪污腐败，做到弊绝风清、官廉吏明具有重要的现实意义。
关键词：中国；古代巡视制度；腐败；制度反腐；行政监察
巡视制度是中国古代行政监察的重要形式之一。由皇帝和中央监察机关定期或不定期派遣监察官巡察地方的巡视制度是中国几千年监察制度史上极具特色的一部分。虽然它是建立在几千年的封建君主专制体制的基础上，为以皇帝为中心的封建统治阶级服务的，但是抛开它的阶级基础和服务对象，巡视制度在一定程度上仍对惩恶除奸、监察百官、惩罚儆戒、反腐肃贪和吏治清明等方面起到了积极的作用。
现代意义的巡视制度，是指中央和省、自治区、直辖市党委，通过建立专门巡视机构，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督的制度。时至改革开放三十周年，根据党内监督的现实需要，更好地完善巡视制度，全面推进这一制度的实施，争取建立巡视制度的长效机制，推动巡视制度走上制度化、规范化和程序化的轨道，以制度的形式从源头上预防和解决腐败问题。
一、中国古代巡视制度的历史沿革
中国古代巡视制度的发展经历了漫长的封建专制历程，其萌芽于夏商周，形成于秦汉，逐步完善于隋唐宋，强化于明清，代代相传，久盛不衰，自古以来是封建统治阶级巩固强化其统治地位的有效监察手段。
早在四千多年前，古代天子尧舜，每过五年都要率领百官和侍从们去巡狩四方，考察地方诸侯的政绩和公德，这就是天子“巡狩制”，从舜的时候起形成了“五载一巡狩”制度。此制度成为后世巡视制度的渊源。
夏商周除天子巡狩外，还设有“方伯”并“受命于王”，对称臣纳贡的异姓诸侯和分封的同姓诸侯进行监察。史书所载夏商周三代的巡视并不是专职巡视，在此时期没有独立的巡视机构和体系，没有专职的巡视使臣和法规，国君监察和巡视活动比较简单，仅仅是巡视制度的萌芽阶段。
春秋战国时期，仍以国君巡视为主，国王有“巡县之制”，国君、相国、郡守都可以巡视地方。此时巡狩的目的在于管理农业生产，祭祀名岳山川，整顿吏制，纠察不法行为以及选拔人才，但是没有形成制度，巡视偶然性大。
秦汉是古代巡视制度的形成期。这时的巡视制度的显著特征是分层与分部巡视相结合，职权分明，各司其职，形成了多维的行政巡视体系，即刺史巡视制度，用制度监督地方要员。中央设监察机关——御史台负责监察地方行政，刺史分部巡视郡级行政工作，郡以下行政由郡国守相、县令长、乡长逐级巡视，并设督邮、廷掾等专职官吏举劾贪赃枉法的官吏。中央根据需要随时派遣使者对州郡县行政工作进行巡视，既有行政组织内部的巡视，又有独立于行政系统之外的监察官和临时派遣的大使的巡视。秦汉时期出现专职的监察刺史，它标志着古代巡视制度的最终形成。
魏晋南北朝时期，御史台成为独立的监察机关。各国的中央政府不定期地派遣御史巡察地方官吏，并赋予御史“风闻言事”的权力。隋朝仍沿袭御史台制度，监察御史代表皇帝出巡地方，监察郡县，保证了中央集权的统一性。
唐朝，巡视制度发展到了成熟时期。随着中央集权的不断增强，监察制度逐步完善，设立了“一台三院”。即中央最高监察机关“御史台”，专司监察之职，直接受皇帝控制，任务是“掌以刑法典章纠正百官之罪恶”。“御史台”下设台院、殿院、察院，共司监察而各有侧重。在“一台三院”的体制内，各部门职责明确，互相配合，对吏、户、礼、兵、刑、工形成分察制度。唐朝巡视制度发展形式多元，分工明确，制度完备，为以后朝代所效仿。
宋代，地方监察机构统称为监司。皇帝可以通过监司出巡制来监控地方官吏。元代，将全国分为22道监察区，每道设提刑按察使一人，后改为肃政廉访使，负责对所属路、府、州、县经常性的巡察任务。
明朝的巡视制度在封建专制史上是最完备的。明成祖朱棣正式确立御史巡按制度，改御史台为都察院，设六科给事中，成立六个独立的监察机构，负责监察全国官吏，评论政务，规谏皇帝。全国划十三个监察区，各设监察御史一人，合称十三道监察御史。清朝沿袭明制，由监察御史和提刑按察使共同负责对地方进行巡视，清顺治时，监察御史被誉为“天子耳目之官、朝廷之心腹”。巡视制度，对康乾盛世起到了很大的保障作用。
二、以史为鉴，新时期下的制度反腐
（一）新时期下制度反腐的必要性
制度上的漏洞导致腐败所造成严峻的社会现实，非儒学章句上的民本训导倡导的民本主义政德追求的官员个人自律所能规制的。权力是一种支配他人的力量，具有独占性、扩张性、排他性和蜕变性，使权力在不受监督的情况下容易导致腐败。实践运行中仅靠官员良知自律来拒腐防变，而无他律性的制度支持，反腐显得步履维艰。邓小平说：“制度方面的问题更重要。……制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”预防腐败，不仅要靠官员个人的自律行为，更重要的是靠一种好的制度来监督制约权力。
胡锦涛同志在十七大报告中提出，反腐败要“更加注重制度建设”，要建立健全决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的权力结构和权力运行机制。从技术层面而言，虽然现在的巡视方法手段有不少创新，也收到比较好的效果，但更为根本的应该是制度上的创新，利用制度制衡权力，利用制度反腐肃贪。
（二）完善巡视制度，推进制度反腐
制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。制度建设是党的廉政建设的依托和保障，弊绝风清、官廉吏明的党风政风的出现及巩固，有赖于完善的制度来确保和稳定。大家知道，一种好的反腐机制必须有一套切实可行的制度和规则。2003年，中央颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》，以党内法规的形式把巡视制度确定为党内监督制度。从当前实践来看，尽管《中国共产党党内监督条例（试行）》及有关文件，对巡视工作的主要任务作了明确规定，但在具体规定、巡视法规、巡视官员权限和工作考核等方面还缺乏系统的、具体的、带刚性的规定。因此，借鉴历史，总结经验，重视巡视成果的运用，完善巡视制度体系，更好地规范和促进巡视反腐工作。
完善巡视制度的具体规定和法规。汉代的《刺史六条问事》、隋代的《刺史巡察六条》，两个六条成为自汉以来历代刺史和中央派到地方进行巡视的监察官员必须遵循的法规，监察官皆以此行事，“以六条问事，非条所问，即不省”。唐代《巡察六条》比汉六条、隋六条的范围还要广泛。宋代规定，监司要在一年（或二年）内巡遍所辖地区，规定出巡时的随从人员以及出巡时在地方上的逗留时间，“无公事不得住过三日”，违反出巡制的监司官要受到处罚。明代则进一步完善了出巡法规，先后制定有《出巡相见礼仪》、《奏请差点》、《巡历事例》和御史回道考察法规，明确了监察范围。这些制度规定首先有利于保证巡视队伍本身的廉洁性，避免其受到腐蚀，进而巡视官员依据这些规定对行政工作及官员进行监察。
在巡视成果的基础上，对官员进行考核和奖惩。西汉对官吏考核分为两大系统：一是纵向的，中央考核郡、国，郡、国考核县，县考核乡、里、亭，这是上下级的层层负责制的考核，称为“上计”制度；二是横向的，中央各部门，地方的郡、国、县的长官对所属僚佐的部门负责制的考核。然后依据考核对官员奖惩。如明代考满法规定：称职者升，平常者复职，不称职者罢。这种制度上的安排有利于改善吏治，对贪污、惰政等腐败行为有惩防效用。
（三）巡视制度放大制度反腐威慑力
腐败问题不能仅仅停留在一个“反”字上。否则，巡视工作易陷于被动状态，走入“先腐败，后巡视；再腐败，再巡视”的怪圈。为了避免发生这种尴尬，中央提出了“注重预防”和“预防为主”的治腐思路。巡视制度的监督具有前瞻性，可以对“一把手”廉洁奉公等方面进行深入了解，对苗头性、倾向性问题早提醒、早反映、早制止，有效地预防腐败行为的发生，而对一些腐败堕落的领导干部使之暴露于阳光之下，净化党风政风。
改革开放三十年反腐倡廉的理论和实践皆表明，中国的现实要求走制度反腐的道路。改革开放以后，从胡长清、成克杰、李纪周、丛福贵、刘长贵、慕绥新、王怀忠到近年的李嘉廷、刘方仁、程维高、杜世成、陈良宇等“位高权重”的省部级高官的“落马”，从一定意义上讲要归功于巡视制度的反腐效能。这些活生生的例子足以证明，解决腐败必须从制度层面上釜底抽薪。
“绝对的权利导致绝对的腐败”。权力必须受到制度的监督和制约，否则难免导致腐败。防腐反腐应倾向于以制度来监督“一把手”的权力，对权力形成有效的监督和制衡。巡视制度的相对独立性保证巡视员不畏权贵，依法独立行使巡视权力，从而放大了巡察监督权的威慑力。随着巡视效果达到一定高峰，要通过制度去物化固化巡视成果，把成果的累加转向制度方面的发展。建立健全巡视制度，可以说是预防惩治腐败的一项重大制度创举；可以说是反腐倡廉的一项重大制度建设；可以说是关系党和国家是否改变颜色的一项重大制度安排。我们期待《中国共产党巡视工作条例》的出台，它必然会印证这样一句话：一定要靠制度反腐。
参考文献：
[1]邱永明.中国监察制度史[m].上海:华东师范大学出版社，1992.
[2]刘太祥.试论秦汉行政巡视制度[j].郑州大学学报:哲学社会科学版，2004，（5）.
[3]李小树.秦汉魏晋南北朝监察史纲[m].北京:社会科学文献出版社，1998.
[4]袁悦平.巡查制度的历史考究与巡视制度的借鉴[j].湖南广播电视大学学报，2007，（4）.
[5]王义.巡视制度的历史考察及借鉴意义[j].西华师范大学学报:哲社版，2004，（5）.
[6]邓小平文选:第2卷[m].北京:人民出版社，1994.
[7]师索.从权利反腐迈入制度反腐[j].人民论坛，2008，（7）.
关键词：中国；古代巡视制度；腐败；制度反腐；行政监察
巡视制度是中国古代行政监察的重要形式之一。由皇帝和中央监察机关定期或不定期派遣监察官巡察地方的巡视制度是中国几千年监察制度史上极具特色的一部分。虽然它是建立在几千年的封建君主专制体制的基础上，为以皇帝为中心的封建统治阶级服务的，但是抛开它的阶级基础和服务对象，巡视制度在一定程度上仍对惩恶除奸、监察百官、惩罚儆戒、反腐肃贪和吏治清明等方面起到了积极的作用。
现代意义的巡视制度，是指中央和省、自治区、直辖市党委，通过建立专门巡视机构，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督的制度。时至改革开放三十周年，根据党内监督的现实需要，更好地完善巡视制度，全面推进这一制度的实施，争取建立巡视制度的长效机制，推动巡视制度走上制度化、规范化和程序化的轨道，以制度的形式从源头上预防和解决腐败问题。
一、中国古代巡视制度的历史沿革
中国古代巡视制度的发展经历了漫长的封建专制历程，其萌芽于夏商周，形成于秦汉，逐步完善于隋唐宋，强化于明清，代代相传，久盛不衰，自古以来是封建统治阶级巩固强化其统治地位的有效监察手段。
早在四千多年前，古代天子尧舜，每过五年都要率领百官和侍从们去巡狩四方，考察地方诸侯的政绩和公德，这就是天子“巡狩制”，从舜的时候起形成了“五载一巡狩”制度。此制度成为后世巡视制度的渊源。
夏商周除天子巡狩外，还设有“方伯”并“受命于王”，对称臣纳贡的异姓诸侯和分封的同姓诸侯进行监察。史书所载夏商周三代的巡视并不是专职巡视，在此时期没有独立的巡视机构和体系，没有专职的巡视使臣和法规，国君监察和巡视活动比较简单，仅仅是巡视制度的萌芽阶段。
春秋战国时期，仍以国君巡视为主，国王有“巡县之制”，国君、相国、郡守都可以巡视地方。此时巡狩的目的在于管理农业生产，祭祀名岳山川，整顿吏制，纠察不法行为以及选拔人才，但是没有形成制度，巡视偶然性大。
秦汉是古代巡视制度的形成期。这时的巡视制度的显著特征是分层与分部巡视相结合，职权分明，各司其职，形成了多维的行政巡视体系，即刺史巡视制度，用制度监督地方要员。中央设监察机关——御史台负责监察地方行政，刺史分部巡视郡级行政工作，郡以下行政由郡国守相、县令长、乡长逐级巡视，并设督邮、廷掾等专职官吏举劾贪赃枉法的官吏。中央根据需要随时派遣使者对州郡县行政工作进行巡视，既有行政组织内部的巡视，又有独立于行政系统之外的监察官和临时派遣的大使的巡视。秦汉时期出现专职的监察刺史，它标志着古代巡视制度的最终形成。
魏晋南北朝时期，御史台成为独立的监察机关。各国的中央政府不定期地派遣御史巡察地方官吏，并赋予御史“风闻言事”的权力。隋朝仍沿袭御史台制度，监察御史代表皇帝出巡地方，监察郡县，保证了中央集权的统一性。
唐朝，巡视制度发展到了成熟时期。随着中央集权的不断增强，监察制度逐步完善，设立了“一台三院”。即中央最高监察机关“御史台”，专司监察之职，直接受皇帝控制，任务是“掌以刑法典章纠正百官之罪恶”。“御史台”下设台院、殿院、察院，共司监察而各有侧重。在“一台三院”的体制内，各部门职责明确，互相配合，对吏、户、礼、兵、刑、工形成分察制度。唐朝巡视制度发展形式多元，分工明确，制度完备，为以后朝代所效仿。
宋代，地方监察机构统称为监司。皇帝可以通过监司出巡制来监控地方官吏。元代，将全国分为22道监察区，每道设提刑按察使一人，后改为肃政廉访使，负责对所属路、府、州、县经常性的巡察任务。
明朝的巡视制度在封建专制史上是最完备的。明成祖朱棣正式确立御史巡按制度，改御史台为都察院，设六科给事中，成立六个独立的监察机构，负责监察全国官吏，评论政务，规谏皇帝。全国划十三个监察区，各设监察御史一人，合称十三道监察御史。清朝沿袭明制，由监察御史和提刑按察使共同负责对地方进行巡视，清顺治时，监察御史被誉为“天子耳目之官、朝廷之心腹”。巡视制度，对康乾盛世起到了很大的保障作用。
二、以史为鉴，新时期下的制度反腐
（一）新时期下制度反腐的必要性
制度上的漏洞导致腐败所造成严峻的社会现实，非儒学章句上的民本训导倡导的民本主义政德追求的官员个人自律所能规制的。权力是一种支配他人的力量，具有独占性、扩张性、排他性和蜕变性，使权力在不受监督的情况下容易导致腐败。实践运行中仅靠官员良知自律来拒腐防变，而无他律性的制度支持，反腐显得步履维艰。邓小平说：“制度方面的问题更重要。……制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”预防腐败，不仅要靠官员个人的自律行为，更重要的是靠一种好的制度来监督制约权力。
胡锦涛同志在十七大报告中提出，反腐败要“更加注重制度建设”，要建立健全决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的权力结构和权力运行机制。从技术层面而言，虽然现在的巡视方法手段有不少创新，也收到比较好的效果，但更为根本的应该是制度上的创新，利用制度制衡权力，利用制度反腐肃贪。
（二）完善巡视制度，推进制度反腐
制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。制度建设是党的廉政建设的依托和保障，弊绝风清、官廉吏明的党风政风的出现及巩固，有赖于完善的制度来确保和稳定。大家知道，一种好的反腐机制必须有一套切实可行的制度和规则。2003年，中央颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》，以党内法规的形式把巡视制度确定为党内监督制度。从当前实践来看，尽管《中国共产党党内监督条例（试行）》及有关文件，对巡视工作的主要任务作了明确规定，但在具体规定、巡视法规、巡视官员权限和工作考核等方面还缺乏系统的、具体的、带刚性的规定。因此，借鉴历史，总结经验，重视巡视成果的运用，完善巡视制度体系，更好地规范和促进巡视反腐工作。
完善巡视制度的具体规定和法规。汉代的《刺史六条问事》、隋代的《刺史巡察六条》，两个六条成为自汉以来历代刺史和中央派到地方进行巡视的监察官员必须遵循的法规，监察官皆以此行事，“以六条问事，非条所问，即不省”。唐代《巡察六条》比汉六条、隋六条的范围还要广泛。宋代规定，监司要在一年（或二年）内巡遍所辖地区，规定出巡时的随从人员以及出巡时在地方上的逗留时间，“无公事不得住过三日”，违反出巡制的监司官要受到处罚。明代则进一步完善了出巡法规，先后制定有《出巡相见礼仪》、《奏请差点》、《巡历事例》和御史回道考察法规，明确了监察范围。这些制度规定首先有利于保证巡视队伍本身的廉洁性，避免其受到腐蚀，进而巡视官员依据这些规定对行政工作及官员进行监察。
设置巡视官员的权限。目前中央对巡视人员规定的“三不”原则，即不承办案件、不处理具体问题、不作个人表态。秦汉刺史督察郡国，举奏的官吏为二千石，“行部”所察不能超过六条。巡视官员掌握好制度赋予的权限，从制度出发履行巡视职责，加强巡视工作的监察反腐力度。
在巡视成果的基础上，对官员进行考核和奖惩。西汉对官吏考核分为两大系统：一是纵向的，中央考核郡、国，郡、国考核县，县考核乡、里、亭，这是上下级的层层负责制的考核，称为“上计”制度；二是横向的，中央各部门，地方的郡、国、县的长官对所属僚佐的部门负责制的考核。然后依据考核对官员奖惩。如明代考满法规定：称职者升，平常者复职，不称职者罢。这种制度上的安排有利于改善吏治，对贪污、惰政等腐败行为有惩防效用。
（三）巡视制度放大制度反腐威慑力
腐败问题不能仅仅停留在一个“反”字上。否则，巡视工作易陷于被动状态，走入“先腐败，后巡视；再腐败，再巡视”的怪圈。为了避免发生这种尴尬，中央提出了“注重预防”和“预防为主”的治腐思路。巡视制度的监督具有前瞻性，可以对“一把手”廉洁奉公等方面进行深入了解，对苗头性、倾向性问题早提醒、早反映、早制止，有效地预防腐败行为的发生，而对一些腐败堕落的领导干部使之暴露于阳光之下，净化党风政风。
改革开放三十年反腐倡廉的理论和实践皆表明，中国的现实要求走制度反腐的道路。改革开放以后，从胡长清、成克杰、李纪周、丛福贵、刘长贵、慕绥新、王怀忠到近年的李嘉廷、刘方仁、程维高、杜世成、陈良宇等“位高权重”的省部级高官的“落马”，从一定意义上讲要归功于巡视制度的反腐效能。这些活生生的例子足以证明，解决腐败必须从制度层面上釜底抽薪。
“绝对的权利导致绝对的腐败”。权力必须受到制度的监督和制约，否则难免导致腐败。防腐反腐应倾向于以制度来监督“一把手”的权力，对权力形成有效的监督和制衡。巡视制度的相对独立性保证巡视员不畏权贵，依法独立行使巡视权力，从而放大了巡察监督权的威慑力。随着巡视效果达到一定高峰，要通过制度去物化固化巡视成果，把成果的累加转向制度方面的发展。建立健全巡视制度，可以说是预防惩治腐败的一项重大制度创举；可以说是反腐倡廉的一项重大制度建设；可以说是关系党和国家是否改变颜色的一项重大制度安排。我们期待《中国共产党巡视工作条例》的出台，它必然会印证这样一句话：一定要靠制度反腐。
参考文献：
[1]邱永明.中国监察制度史[m].上海:华东师范大学出版社，1992.
[2]刘太祥.试论秦汉行政巡视制度[j].郑州大学学报:哲学社会科学版，2004，（5）.
[3]李小树.秦汉魏晋南北朝监察史纲[m].北京:社会科学文献出版社，1998.
[4]袁悦平.巡查制度的历史考究与巡视制度的借鉴[j].湖南广播电视大学学报，2007，（4）.
[5]王义.巡视制度的历史考察及借鉴意义[j].西华师范大学学报:哲社版，2004，（5）.
[6]邓小平文选:第2卷[m].北京:人民出版社，1994.
[7]师索.从权利反腐迈入制度反腐[j].人民论坛，2008，（7）.
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