论“国家悖论”与构建服务型政府

论文关键词：国家悖论制度创新理性选择服务型政府
　　论文摘要：诺思的“国家悖论”深刻地阐释了国家在经济发展中的双重作用。如何更好地发挥国家对经济发展的促进作用，抑制国家对经济发展的阻碍作用，对我国政府职能的转变具有现实意义。本文阐述了国家悖论、制度创新与个人理性选择之间的逻辑关系，从微观的角度来审慎服务型政府的构建，并针对如何构建有效的服务型政府提出几点建议。

　　
　　一、国家悖论与制度创新
　　
　　诺思认为国家具有两个基本目标：一个目标是界定产权，规定竞争和合作的基本规则，使统治者的所得租金最大化；另一个目标是降低交易成本，使社会的产出最大化，从而增加国家的收入。问题在于，在统治者(及其团体)最大限度增加其租金的所有制结构同减少交易成本和鼓励经济增长的有效率的制度之间，一直存在着紧张关系。这一基本的二元结构，是社会未能经历持久的经济增长的根本原因。“国家悖论”由此产生，即“国家的存在对于经济增长来说是必不可少的，但国家又是人为的经济衰退的根源。”该悖论反映出政治与经济的对立：出于统治的需要，一种经济上低效的制度安排在政治上却可能是合理的。
　　综观经济史上的结构与变革，确实有一些国家实现了经济的长期持续增长，我们不仅要问，在什么样的制度条件下或通过什么途径才能建立实现经济长期持续增长的制度?答案很明确：不断地进行制度创新。在诺思看来，制度创新是指创新者或创新集团通过制度的调整与变革取得潜在利益的一种活动。制度创新表现为在制度环境相对确定或稳定的条件下，对构成既定制度的次级制度，诸如行政制度、教育制度、金融制度、公司制度等具体的现行制度进行某种改变，并通过法律、法规或社会公认的方式加以确认的行为过程。通常，由于外部收益条件的变换，例如经济规模、外部性、风险、交易成本的改变，会产生潜在的外部收益，从而诱使人们试图将这些潜在的外部收益内在化，即转换成为现实利润，并寻求收益的最大化。换言之，当获利动机或能力无法在现行制度结构中实现时，就会导致一种新的制度安排。但不论属于何种动机，制度创新只有在净现值计算为正数，创新改变了潜在的利润，或者创新成本的降低使新的制度变得合算时，才有可能发生，而创新的实际发生，又有赖于两个方面的条件：法律或政治上的某些变化影响到制度环境，使利益的再分配成为可能；对收益预期的改变导致人们全面修正关于新的制度安排的收益——成本的评价。但是，在意识形态的作用下，收益的内涵可能存在不同的理解。
　　在制度创新理论的逻辑里，制度是经济增长与否的根源，政府则是制度的载体和基本的存在形式，同时是制度创新的经常和基本的主体。但是，由于政府存在统治者和代理人的双重身份，存在着角色冲突，并且二者如同个体的“理性人”一样也是会犯错误的，因此，“国家悖论”在根本上是不可解的。然而，制度创新理论是解析“国家悖论”的逻辑终点。其理论逻辑可以表述为：通过制度在产权、国家、意识形态三者之间建立起良性的互动关系，进而通过不断的制度创新可以在一个动态变化的过程中不断界定和明晰产权，从而形成关于创新的激励机制，降低“搭便车”等机会主义的可能性，降低交易成本，解决制度的不均衡问题，并减少未来的不确定因素，不断实现有效率的经济组织对无效率经济组织的替换，最终促进经济的不断增长。
　　
　　二、制度创新与个人的理性选择
　　
　　目前，制度经济学家对制度的定义还存在争议。按照张五常的说法：一个人的社会是不存在制度的，但只要有两个人就会有制度的存在。从某种角度可以说，制度既是人类在相互争夺有限资源的冲突中产生的结果，同时也是人类解决冲突的方法和手段。制度可以简单地看作激励和约束两个方面，例如人类在欲望无限性与资源有限性的冲突面前，发明出一套市场机制，一方面用价格的差异约束人们的欲望，另一方面用利润动机激励人们发明创造，开发新的资源，总之是不断在增长着的供给和需求之间求得某种均衡。可见，激励与约束两者缺一不可。但首先是激励，没有激励，人就没有积极性，没有积极性，一切经济发展都无从谈起。激励就好比汽车的发动机，汽车要走必须要有发动机。但是仅有发动机汽车照样也不能开上路，还必须要有刹车装置。即每个人都要对他的经济行为产生的后果负责任，也就是说，他要受到约束。我们都知道，诺思的制度分析所遵循的基本方法论原则是个人主义。因此，制度的形成，只能归结为个人的理性选择即个人在约束条件下，经过成本——收益的经济计算做出最有利于自己的经济行为。
　　不难看出，制度创新的本意就是通过激励和约束的变革来影响个人可选择的行为集合与决策方向，左右成本——收益的经济计算，进而影响个人的理性选择。从而，我们就找到了制度创新的微观理论基础，其可操作的工具就是激励与约束，在这里需要遵守两个原则：1．激励与约束中承诺的可信性原则；2．在制度安排中要把握权、责、利的匹配均等化原则。
　　
　　三、政府职能的转变
　　
　　改革开放以来，随着经济体制改革的步步深入，我国先后于1982、1988、1993和1998年进行了4次大的政府机构改革，在协调市场与政府的关系、规范政府职能方面取得了很大进步。但是，由于历史条件的制约和宏观环境的限制，政府管理体制仍有较强的计划经济体制的烙印，与社会主义市场经济体制还很不适应。鉴于此，中共十七大报告明确指出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。这表明，我国的政府职能正在由原先的管制型政府向服务型政府转变。服务型政府的特点：
　　(一)服务型政府是法治的政府
　　如果政府强大到足以保证游戏规则得以实施，它也就有足够的力量，可以不惜以整个社会的福利为代价来实现它自己的目标。解决这一问题的关键是建立强大但受到约束的政府。法治正是通过预先制定的规则来划分政府和个人的权利范围，建立决策和解决纠纷的程序，使政府受到约束。在这种情况下，人们相信自己的产权会受到政府较好的保护，相信游戏规则的公平性并易于形成稳定的预期收益，从而有利于经济的发展。可以说，法治造就了一个有限与有效的政府。
　　(二)服务型政府是服务的政府
　　我国之所以要从管制型政府向服务型政府转变是基于市场经济的客观要求。太多的管制不仅大大增加了经济人在逐利的过程中的交易成本，而且使大量的资源用于非生产性活动，为腐败的盛行大开方便之门，从而有损于社会福利最大化的实现。服务型政府正是基于与民让利、不与民争利的原则，凡是能由市场去做的就让市场去做，努力当好“守夜人”与“裁判员”的角色。当然，服务型政府并不排除政府对公共事务的管理和对经济的宏观调控。
　　(三)服务型政府是民本的政府
　　我国立党、施政的宗旨就是为人民服务，建设有中国特色的社会主义同样体现着民本的思想，即人民是建设社会主义的主体，社会主义建设必须以富民为目标。故而，服务型政府的目标模式就是以民为本，为人民提供公共产品，为人民搞好公共服务，让人民富裕起来，以富民为目标。这说明了我国不是单一追求经济增长，而是把人民的衣食住行放在第一位。

　　四、从微观的角度谈服务型政府的构建
　　
　　综上所述，从国家悖论到制度创新，从制度创新再到个人的理性选择，我们找到了一条逻辑链条，其核心就是激励和约束。而激励和约束的对象只能是单个活生生的人，有着自私、理性、机会主义的行为假定。我们不能只从制度创新的角度泛泛地来谈服务型政府的构建，而应该更深层次地探求其微观层面的可行性。
　　政府决策集团和政府公务员作为经济人，在其向政府出卖劳动力的同时要求最大限度实现自身的劳动力价值，这在市场经济下具有合理性。我们不能要求政府公务员只拿工人的平均工资，更不能要求政府决策集团只做“无私奉献”，不考虑他们的劳动力价值。我们必须承认这一点并立足于建设一支高效、廉洁的公务员队伍，才能把由此产生的“国家悖论”的表现控制在最低限度。这里我们从激励和约束政府决策集团和政府公务员的角度来分析如何构建服务型政府：
　　(一)适当地拉开收入分配差距，使公务员的报酬与普通工人的工资形成较大的差距
　　即使短期内无法实现高薪养廉，也要使公务员的工资达到相当高的水平，增加公务员寻租、设租的机会成本，使其不愿意丢掉公务员饭碗。并且，在劳动力市场上使公务员成为人人羡慕的职业。
　　(二)取缔大大小小不合理的收费和管制，实行社会公开竞标的方式进行政府采购，并使政府决策集团的职务消费全部货币化、市场化，从根源上最大限度地减少政府决策集团腐败的可能性
　　同时加大法律的执行力度和惩罚力度，打消政府决策集团和政府公务员腐败时所抱有的侥幸心理。
　　(三)给报纸、电视等新闻传媒机构以独立的监督权，建立政府决策项目的预告制度和重大事项的社会公示制度，建立和完善在社会各阶层广泛参与基础上的政策听证制度增加政府执政的透明度，并大力构建民众与政府间的沟通机制与监督激励规则，给监督者以强有力的物质、精神激励和法律保障，使政府机构真正实现阳光执政。
　　(四)建立可进可出、有奖有罚、能上能下的合理的用人制度，打破铁饭碗与论资排辈的陋习
　　当前国家公务员的考试制度在一定程度上抬高了进入的门槛，吸收了一大批高素质的人才，同时也对政府机构的臃肿起到一定的遏制作用。而退出机制和升迁机制的设立，又使服务态度恶劣的公务员被辞退，使工作能力强的公务员得到升迁，进而从根本上提高政府公务员的服务态度。
　　(五)在一些地方条件许可的情况下，逐步推行直接普选制度来组建各级政府的决策集团，加快民主化进程，从而在一定程度上杜绝党内任人唯亲、拉帮结派的情况，使政府决策集团和政府公务员真正懂得“一切权力来自于人民”的道理，在心中树立起全心全意为人民服务的信念
　　(六)当前，我国已经进入社会发展的不稳定期，必须尽快废除以gdp为价值取向的政府业绩评价体系，纠正那种见物而不见人的片面发展观
　　尽快按照服务型政府的要求，建立以服务质量和社会公众需求的满足为价值取向的政府业绩评价体系。与此同时，建立科学的行政问责机制，追究政府行政机关和官员在公共服务职能方面失职的责任。
　　(七)以“三个代表”的深入贯彻来限制政府公务员的自利行为诺思的意识形态理论认为：“当个人深信一个制度是非正义的时候，为试图改变这种制度结构，他们有可能忽略对个人利益的斤斤计较。当个人深信习俗、规则和法律是正当的时候，他们也会服从于它们。变迁与稳定需要一个意识形态理论，并以此来解释新古典理论的个人主义理性计算所产生的这些偏差。”换言之，人类社会强有力的道德伦理法则是使经济体制可行的社会稳定的要素。