论突发公共事件中地方政府危机管理
发布时间：2015-07-02 14:23
摘 要：从台风“罗莎”这一自然突发公共事件对有关地方的影响出发，指出了其中存在的一些问题，进而引出地方政府的公共危机管理问题。接着从地方政府处理突发公共事件的失误行为、失误原因及其相关对策等三个方面，对该问题进行了较为细致的探讨，并根据事件发展过程的规律，提出了一些相应的对策，建立或完善一些机制，具有一定的实践操作和指导价值。
关键词：突发公共事件；地方政府；公共危机管理；机制
2007年10月8日，台风“罗莎”登陆浙江。之后的30多个小时里，浙中浙北许多城市都先后遭到了狂风暴雨的横扫。河水猛涨，道路成河，有的城市街道、小区竟然被大水淹没，致使交通严重堵塞，群众生命财产相当危险。虽然各地全力组织抗灾自救，但还是造成了很大的损失。究其原因，除了本次台风自身的特点比较离奇之外，还有以下几个方面：（1）本次台风预警信息不够准确，有些城市的主要河流水位预降不够；（2）有些城市的排水管网不畅通；（3）防汛物资准备不够充分等等。
通过这次台风事件，一些潜在的、深层次的管理问题逐渐显现出来。地方政府作为处理这类自然突发公共事件的重要行为主体，其管理能力和水平起着决定性作用。因此，地方政府公共危机管理问题的研究具有一定的重要性和必要性。
本文从地方政府处理突发公共事件的失误行为、失误原因及其相关对策等三个方面，对其公共危机管理问题作一些初步的探讨。
1 地方政府处理突发公共事件的失误行为
通过对现实事例的归纳总结，可以将地方政府处理突发公共事件的失误行为主要概括为以下三种类型:
（1）瞒而不报，隐而不发，即政府职能出现了“越位”。有些地方政府在其所辖区域内出现突发公共事件时，倾向于“大事化小，小事化了”, 竭力隐瞒事件的真实情况，淡化事件的严重程度, 有的地方政府为了防止真相外露, 甚至进行上下勾结, 实行新闻封锁。
（2）消极应对, 心存侥幸, 即政府职能出现了“缺位”。有些地方政府在遭遇突发公共事件时, 不是立即投入到救灾过程中去, 着手弥补和挽救由该事件造成的损失, 而是希望借助于中央的力量来化解由该事件引起的一系列危机, 导致中央有关部门及人员出现事多繁重的情况。
（3）瞻前顾后, 措施不力, 即政府职能出现了“错位”。地方政府在处理公共危机时, 这类行为最为常见。它表现为事件发生地的地方政府虽然也试图积极介入到处理突发事件的过程中去, 却由于本身的偏差或考虑不周, 特别是官僚主义和教条主义的影响, 导致其各项举措非但无法抢险救灾, 反而因为不能满足处理突发公共事件的及时性要求, 贻误战机, 激化矛盾。
上述三种类型的行为代表了有些地方政府在处理突发公共事件过程中的典型问题, 它们的具体表现形式虽然各有区别, 但对社会所造成的危害和对政府自身形象的损害却是同样严重的。
2 地方政府处理突发公共事件的失误原因
地方政府处理突发公共事件的失误原因是多种多样的，主要存在于如下几个方面：
（1）片面追求经济效益，对公共危机的防范不够重视。有的地方政府只顾本地的经济发展，对危机爆发的预控不够关心，缺乏警惕。因而在机构设置、应急的管控处理方面存在较大缺陷，工作重心在“堵”和“治”上，而不在“防”上。毕竟“亡羊补牢”式的防范总没有未雨绸缪的应对来得从容。另外，有些职能部门监管不力，甚至出现腐败现象。
（2）危机管理中的管控机制不健全。管控部门设置分散，一次突发险情往往涉及多个机构部门，需要各部门协同作战，充分发挥各自作用。倘若各部门步调不能协调统一，势必对整个险情的驾驭极为不利。另外，险控管理缺乏规范，专业人才供给脱节，在相关人才的培养方面严重滞后，尤其在知识结构和技能水准上脱离实际形势的发展要求。
（3）在危机管理中缺乏恢复机制。在危机事后的处理阶段，政府一方面需要妥善处理有关政治影响、经济损失等恢复性问题；另一方面还需及时总结经验教训，以修正组织的日常决策和应急处理系统，因此需要一个完善的运行机制。而现阶段,我国在这一方面还处于“缺位”状态，危机的善后处理多依靠单方面国家财政，缺乏多渠道多方式的恢复动员机制。而且，危机决策处理的事后校正机制也不够健全，不太妥当。
3 提高地方政府公共危机管理能力的对策
目前，随着各地对突发公共事件的日益重视，政府公共危机管理能力也在不断地加强。为了更系统、更科学地处理好各种突发公共事件，根据事件发展过程的规律，提出以下几条措施和看法：
3.1 建立公共危机预警机制
针对所有可能发生的公共危机事件(包括可能造成严重损害社会健康的重大传染疫情，具较大破坏力的自然灾害，以及一些危及公共安全的突发事件等等)，须建立能全面有效预测、防范的预警机制。该机制强化政府责任，从中央到地方分别制定出突发事件的应急预案，建立突发事件的预警监测制度，定期、定点对险情的发生及其可能的危及范围进行科学预测，并采取相应防范措施进行避害或将危害的发生缩小在最小范围。而且，预警机构还需设立灾情防范标准并做到分级别预警与分级别抗灾。总之，有效的危机预警机制能使危机及其危害在其发生之前就掌控于帷幄之中。
3.2 建立突发事件应急机制
为做到处变不惊，对待突发公共事件的应急措施应做到“常备不懈”，应设立常设机构，力争做到一个突发事件应急处理指挥中心。指挥中心由发生险情的所在管理部门牵头，其它相关部门予以配合。由于任何突发公共事件的出现都不可能仅局限于某一部门或领域,其处理具有系统性，它必然需要诸多部门的协调配合，突发情况一旦发生，就有一个专门的政府机构进行应对，建立一支随时能够处置突发事件的机动应急队伍；同时还要有效整合各种社会资源，重视和发动非政府群众团体组织参与处理突发事件。并且在危机处理中形成一个制度化、规范化的处理渠道，使突发事件处理机制走上法制化轨道。政府职能也由此转变,使之更倾向于进行公共管理和提供公共服务。
3.3 完善信息披露机制
保障公众的知情权、参与权与监督权，及时准确的信息公布，可以释放出巨大的社会力量，形成“同舟共济”的团结局面，避免大规模的社会恐慌。同时公开和公享信息，也有利于争取国际社会合作，实现研究上的突破，尽快解决问题。同时，还需完善信息的上报制度，严格限定险情发生地的当地政府在接到险情后向上一级政府通报的具体时限，不得影响险情的管控。
3.4 建立财政资源动力机制
危机管理中，政府财政预算投入不足，使危机的预控、管控及善后恢复都严重滞后,难以应对突发险情。因此，必须在财政上予以有力支持，建立突发事件应急基金，并对危机管理所必须的监督检测、设备维护及技术人才储备给予重视，将其所需经费纳入同级政府财政预算，从法律上给予切实的物质保障。
3.5 完善人才储备机制
公共危机处理需要大量的专业人才,并涉及不同的行业领域。在危机处理过程中，后备人才能否有效的供给是能否最终战胜危机的关键所在。因此，后备人才的培养及储备人才机制的建立就显得非常重要。针对突发危机处理的人才培养，既应注重素质的全面提升，又要做到有的放矢，重点突出；尤其在危机预控、管控及应急处理等方面，增加人才的储备经费，加强对应急管控的演练力度。一旦危机爆发，抗危斗争的有生力量能够得到有效充足的供给。同时，进行全民性的防灾教育。也应纳入危机人才培养的工作范畴。通过帮助公众树立正确的公共危机意识，从而增强公众自身的自救能力。
一个负责任的政府，是不容许出现不负责任的官员的。资料显示，由公共危机掀起的“免官潮”,使许多高官纷纷下马。查处渎职干部体现了一个负责任的政府的整体形象，因而社会各界叫好之声一片。但是，免官潮的出现也正反映了我们在干部的问责纠错方面存在深刻的机制问题，还需进一步完善，使问责纠错机制更加规范，而不至于使官员下马仅仅成为危机处理中“权宜之计”的应急行为。尤其,对于官员的罢免也须建立合理科学的运作机制,使其符合严格的法定程序，并与其法律责任相匹配。同时，还须对官员的行政责任给以严格界定，使其在职责范围内勇于担当，而不上交问题而转移责任，以致造成工作的拖延与被动。总之，官员的问责纠错既不宜矫枉过正，损伤原有的制度与原则，又要实现行政责任与行政权力相统一。
3.7 建立公共危机管理制度的评估机制
从每次突发事件产生的危机中吸取经验教训，对公共危机管理制度自身作出评价，使制度本身具有自学习和自适应性，从而得到不断的完善和发展，确保其具有较强的适应能力和更新能力。
3.8 建立善后恢复的保险机制
公共危机过后，社会经济各个方面必然受到不同程度的冲击，特别是在民众的心理方面，影响极大。通常人们在灾后较消极悲观，甚至人生观与世界观都会发生重大改变。另外，人气也极为萧条，严重影响经济的元气恢复。因而保险机制的建立与完善，对于灾后的重建具有十分重要的意义。就此次台风而言，一些相应的保险条款的兑现，为许多灾民的生活给予一定程度的帮助，更是在心理上给予了相当大的信心支持。当然，善后恢复是一项复杂的社会系统工程，实践证明，只有动员社会各个方面的共同参与才能做好这项工作。
4 结束语
突发公共事件中地方政府危机管理问题是比较复杂的，涉及到方方面面。如何提高地方政府公共危机管理能力更是一项系统工程，需要全社会特别是非政府组织的支持和帮助。相信在地方政府的正确决策和领导下，在全社会的共同努力下，定能战胜各种突发公共事件引发的危机，将损失减少到最小限度。
参考文献
［1］李晨,薛立强.突发公共事件中地方政府的职能缺失及其对策研究［j］.理论月刊,2006(10):64-66.
［2］曾国平,许峻桦.论公共危机管理机制的建立与完善［j］.重庆大学学报（社会科学版）, 2004,10(3):52-54.
［3］张维平.突发公共事件社会力量的动员与参与机制的社会学分析［j］.襄樊职业技术学院学报（社会科学版）,2006,5(6):17-18.
关键词：突发公共事件；地方政府；公共危机管理；机制
2007年10月8日，台风“罗莎”登陆浙江。之后的30多个小时里，浙中浙北许多城市都先后遭到了狂风暴雨的横扫。河水猛涨，道路成河，有的城市街道、小区竟然被大水淹没，致使交通严重堵塞，群众生命财产相当危险。虽然各地全力组织抗灾自救，但还是造成了很大的损失。究其原因，除了本次台风自身的特点比较离奇之外，还有以下几个方面：（1）本次台风预警信息不够准确，有些城市的主要河流水位预降不够；（2）有些城市的排水管网不畅通；（3）防汛物资准备不够充分等等。
通过这次台风事件，一些潜在的、深层次的管理问题逐渐显现出来。地方政府作为处理这类自然突发公共事件的重要行为主体，其管理能力和水平起着决定性作用。因此，地方政府公共危机管理问题的研究具有一定的重要性和必要性。
本文从地方政府处理突发公共事件的失误行为、失误原因及其相关对策等三个方面，对其公共危机管理问题作一些初步的探讨。
1 地方政府处理突发公共事件的失误行为
通过对现实事例的归纳总结，可以将地方政府处理突发公共事件的失误行为主要概括为以下三种类型:
（1）瞒而不报，隐而不发，即政府职能出现了“越位”。有些地方政府在其所辖区域内出现突发公共事件时，倾向于“大事化小，小事化了”, 竭力隐瞒事件的真实情况，淡化事件的严重程度, 有的地方政府为了防止真相外露, 甚至进行上下勾结, 实行新闻封锁。
（2）消极应对, 心存侥幸, 即政府职能出现了“缺位”。有些地方政府在遭遇突发公共事件时, 不是立即投入到救灾过程中去, 着手弥补和挽救由该事件造成的损失, 而是希望借助于中央的力量来化解由该事件引起的一系列危机, 导致中央有关部门及人员出现事多繁重的情况。
（3）瞻前顾后, 措施不力, 即政府职能出现了“错位”。地方政府在处理公共危机时, 这类行为最为常见。它表现为事件发生地的地方政府虽然也试图积极介入到处理突发事件的过程中去, 却由于本身的偏差或考虑不周, 特别是官僚主义和教条主义的影响, 导致其各项举措非但无法抢险救灾, 反而因为不能满足处理突发公共事件的及时性要求, 贻误战机, 激化矛盾。
上述三种类型的行为代表了有些地方政府在处理突发公共事件过程中的典型问题, 它们的具体表现形式虽然各有区别, 但对社会所造成的危害和对政府自身形象的损害却是同样严重的。
2 地方政府处理突发公共事件的失误原因
地方政府处理突发公共事件的失误原因是多种多样的，主要存在于如下几个方面：
（1）片面追求经济效益，对公共危机的防范不够重视。有的地方政府只顾本地的经济发展，对危机爆发的预控不够关心，缺乏警惕。因而在机构设置、应急的管控处理方面存在较大缺陷，工作重心在“堵”和“治”上，而不在“防”上。毕竟“亡羊补牢”式的防范总没有未雨绸缪的应对来得从容。另外，有些职能部门监管不力，甚至出现腐败现象。
（2）危机管理中的管控机制不健全。管控部门设置分散，一次突发险情往往涉及多个机构部门，需要各部门协同作战，充分发挥各自作用。倘若各部门步调不能协调统一，势必对整个险情的驾驭极为不利。另外，险控管理缺乏规范，专业人才供给脱节，在相关人才的培养方面严重滞后，尤其在知识结构和技能水准上脱离实际形势的发展要求。
（3）在危机管理中缺乏恢复机制。在危机事后的处理阶段，政府一方面需要妥善处理有关政治影响、经济损失等恢复性问题；另一方面还需及时总结经验教训，以修正组织的日常决策和应急处理系统，因此需要一个完善的运行机制。而现阶段,我国在这一方面还处于“缺位”状态，危机的善后处理多依靠单方面国家财政，缺乏多渠道多方式的恢复动员机制。而且，危机决策处理的事后校正机制也不够健全，不太妥当。
3 提高地方政府公共危机管理能力的对策
目前，随着各地对突发公共事件的日益重视，政府公共危机管理能力也在不断地加强。为了更系统、更科学地处理好各种突发公共事件，根据事件发展过程的规律，提出以下几条措施和看法：
3.1 建立公共危机预警机制
针对所有可能发生的公共危机事件(包括可能造成严重损害社会健康的重大传染疫情，具较大破坏力的自然灾害，以及一些危及公共安全的突发事件等等)，须建立能全面有效预测、防范的预警机制。该机制强化政府责任，从中央到地方分别制定出突发事件的应急预案，建立突发事件的预警监测制度，定期、定点对险情的发生及其可能的危及范围进行科学预测，并采取相应防范措施进行避害或将危害的发生缩小在最小范围。而且，预警机构还需设立灾情防范标准并做到分级别预警与分级别抗灾。总之，有效的危机预警机制能使危机及其危害在其发生之前就掌控于帷幄之中。
3.2 建立突发事件应急机制
为做到处变不惊，对待突发公共事件的应急措施应做到“常备不懈”，应设立常设机构，力争做到一个突发事件应急处理指挥中心。指挥中心由发生险情的所在管理部门牵头，其它相关部门予以配合。由于任何突发公共事件的出现都不可能仅局限于某一部门或领域,其处理具有系统性，它必然需要诸多部门的协调配合，突发情况一旦发生，就有一个专门的政府机构进行应对，建立一支随时能够处置突发事件的机动应急队伍；同时还要有效整合各种社会资源，重视和发动非政府群众团体组织参与处理突发事件。并且在危机处理中形成一个制度化、规范化的处理渠道，使突发事件处理机制走上法制化轨道。政府职能也由此转变,使之更倾向于进行公共管理和提供公共服务。
3.3 完善信息披露机制
保障公众的知情权、参与权与监督权，及时准确的信息公布，可以释放出巨大的社会力量，形成“同舟共济”的团结局面，避免大规模的社会恐慌。同时公开和公享信息，也有利于争取国际社会合作，实现研究上的突破，尽快解决问题。同时，还需完善信息的上报制度，严格限定险情发生地的当地政府在接到险情后向上一级政府通报的具体时限，不得影响险情的管控。
3.4 建立财政资源动力机制
危机管理中，政府财政预算投入不足，使危机的预控、管控及善后恢复都严重滞后,难以应对突发险情。因此，必须在财政上予以有力支持，建立突发事件应急基金，并对危机管理所必须的监督检测、设备维护及技术人才储备给予重视，将其所需经费纳入同级政府财政预算，从法律上给予切实的物质保障。
3.5 完善人才储备机制
公共危机处理需要大量的专业人才,并涉及不同的行业领域。在危机处理过程中，后备人才能否有效的供给是能否最终战胜危机的关键所在。因此，后备人才的培养及储备人才机制的建立就显得非常重要。针对突发危机处理的人才培养，既应注重素质的全面提升，又要做到有的放矢，重点突出；尤其在危机预控、管控及应急处理等方面，增加人才的储备经费，加强对应急管控的演练力度。一旦危机爆发，抗危斗争的有生力量能够得到有效充足的供给。同时，进行全民性的防灾教育。也应纳入危机人才培养的工作范畴。通过帮助公众树立正确的公共危机意识，从而增强公众自身的自救能力。
3.6 完善干部问责纠错机制
一个负责任的政府，是不容许出现不负责任的官员的。资料显示，由公共危机掀起的“免官潮”,使许多高官纷纷下马。查处渎职干部体现了一个负责任的政府的整体形象，因而社会各界叫好之声一片。但是，免官潮的出现也正反映了我们在干部的问责纠错方面存在深刻的机制问题，还需进一步完善，使问责纠错机制更加规范，而不至于使官员下马仅仅成为危机处理中“权宜之计”的应急行为。尤其,对于官员的罢免也须建立合理科学的运作机制,使其符合严格的法定程序，并与其法律责任相匹配。同时，还须对官员的行政责任给以严格界定，使其在职责范围内勇于担当，而不上交问题而转移责任，以致造成工作的拖延与被动。总之，官员的问责纠错既不宜矫枉过正，损伤原有的制度与原则，又要实现行政责任与行政权力相统一。
3.7 建立公共危机管理制度的评估机制
从每次突发事件产生的危机中吸取经验教训，对公共危机管理制度自身作出评价，使制度本身具有自学习和自适应性，从而得到不断的完善和发展，确保其具有较强的适应能力和更新能力。
3.8 建立善后恢复的保险机制
公共危机过后，社会经济各个方面必然受到不同程度的冲击，特别是在民众的心理方面，影响极大。通常人们在灾后较消极悲观，甚至人生观与世界观都会发生重大改变。另外，人气也极为萧条，严重影响经济的元气恢复。因而保险机制的建立与完善，对于灾后的重建具有十分重要的意义。就此次台风而言，一些相应的保险条款的兑现，为许多灾民的生活给予一定程度的帮助，更是在心理上给予了相当大的信心支持。当然，善后恢复是一项复杂的社会系统工程，实践证明，只有动员社会各个方面的共同参与才能做好这项工作。
4 结束语
突发公共事件中地方政府危机管理问题是比较复杂的，涉及到方方面面。如何提高地方政府公共危机管理能力更是一项系统工程，需要全社会特别是非政府组织的支持和帮助。相信在地方政府的正确决策和领导下，在全社会的共同努力下，定能战胜各种突发公共事件引发的危机，将损失减少到最小限度。
参考文献
［1］李晨,薛立强.突发公共事件中地方政府的职能缺失及其对策研究［j］.理论月刊,2006(10):64-66.
［2］曾国平,许峻桦.论公共危机管理机制的建立与完善［j］.重庆大学学报（社会科学版）, 2004,10(3):52-54.
［3］张维平.突发公共事件社会力量的动员与参与机制的社会学分析［j］.襄樊职业技术学院学报（社会科学版）,2006,5(6):17-18.
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