全面掌握行政决定听证一般规则

自1996年《行政处罚法》首次对听证程序加以规定以来的十多年间，“听证”一词成为行政程序中最为公众熟知和关注的“明星词汇”。但实际上，听证是一个十分模糊的词语，最广义上的行政听证甚至涵盖了从行政立法到行政决策到行政决定的大多数行政活动。听证本身的意思是听取对方意见，它不仅指正式的听证会，还包括公听会、书面陈述等一切听取意见的方式，学理上以是否举行正式的听证会将其分为正式的听证和非正式的听证两类。我们所讨论的行政决定听证当是指正式听证。就听证在行政活动中的使用而言，大致可分为行政立法听证、行政决策听证和行政决定听证三类。本文所讨论的就是行政决定的正式听证程序，虽然该程序并不如决策程序所为公众关注，但因为行政决定是对相对人权利义务影响最大最直接的一类行政活动，所以，听证程序在行政决定中的作用是不可估量的。本文所要讨论的仅仅是行政决定的听证程序，确切的说是行政决定的正式听证程序，这是必须注意的。即使把讨论的范围缩减至此，我们也发现中国当下的行政决定听证程序也是散见于各个立法中不能统一且千差万别的。
　　
　　一、听证的主体
　　
　　听证的主体由三方面组成，居于中立地位的听证主持人，行政机关调查人员以及当事人和参加人，这其中有两个问题是值得探讨的。
　　首先是主持人的选任。从各国规定看通常有两种做法，一是在行政机关内专门设立行政法官主持听证，以美国为代表。二是选任行政机关首长或所属职员为主持人，这种做法为大多数国家所采用。无论采用何种方式，必须保证的是主持人的中立地位和专业知识。这实际上是一个两难的选择，因为专业知识往往为行政机关所垄断。因此平心而论，美国的行政法官制度虽然稍嫌繁琐，但无疑独立性和中立性得到了保证。
　　其次是听证参加人的范围。当事人当是指行政决定所直接指向的相对人，参加人指的则是受行政决定影响的其他利害关系人。现代行政程序法的发展趋势是扩大公民在决定作出中的参与，从各国对有权参加听证的主体范围的规定来看，权益受行政决定间接的人都可以参加听证。对参加人范围的界定，美国法院的规定不失为一种精巧的设计：凡是有权对行政行为进行起诉的，应当也有权参加听证。一方面听证本来就是脱胎于诉讼借鉴于行政的程序，另一方面二者参加人范围的一致也保证了听证与可能随之发生的行政诉讼的连续性。
　　
　　二、听证的步骤
　　
　　听证制度既借鉴于诉讼，在步骤上也应基本与其保持一致，具体而言分为通知、正式听证前的预备程序、听证开始、举证和质证、辩论、决定的做出。贯穿于这其中的还有当事人和参加人的阅卷权制度、律师协助和代理制度、听证笔录制度。但听证毕竟不是诉讼，需要遵循行政活动的效率性原则，同时又因为还存有可救济性，在程序细节上未免要简化许多。在听证步骤中的大部分规则都可以套用诉讼中的已有规定，比如通知制度、回避制度、律师协助和代理制度、举证和质证制度、笔录制作制度，在本文不再一一赘述。但出于行政活动的特殊性听证中的某些程序还是值得关注的，决定作出中的听证笔录效力问题和决定做出权归属问题事关整个听证程序的效果，在本文将单独讨论，其他环节中值得探讨的问题如下所述。
　　（一）正式听证前的预备程序
　　正式听证前的预备程序目的在于提高行政活动的效率性，但在各国的形式和效果都不尽相同。在美国这一程序被称为预备会议，“美国《联邦行政程序法》规定了听证前的会议制度，行政机关往往在举行正式的听证会前召集由各方当事人参加的预备会议，如果当事人之间能够在听证前的会议中协商解决争端，则听证程序不必再举行。”这一制度功能一方面是对争议较少的事实达成合意以简化争端，另一方面当事人如果能够在会议中达成协议解决争端则可以避免正式听证会召开带来的资源浪费。在我国台湾地区“行政程序法”中也有类似规定，即预备听证。但其功能较美国的制度则狭窄许多,“在预备听证中，得议定听证程序之进行，厘清争点，提出有关文书之证据，变更听证之期日、场所与主持人（行程58）。”由此可以看出，该程序并不具有提前终结纠纷的功效而只具备简化争端为正式听证顺利进行铺垫的作用。

　（二）公开言辞原则
　　关于言辞原则各国的规定基本一致，听证以言辞方式为原则，以书面和其他方式为例外，但限于法律规定的情形。以德国为典型，“《联邦德国行政程序法》第67条第2项规定：当局在以下情形中，可以不经言辞辩论径直作出决定：1.申请得到全部参加人的赞同并全部得到满足的；2.没有任何参加人在规定的期限内对预定的措施提出异议的……”应当说，听证中言辞原则的贯彻并不需要达到诉讼中的标准，这是由行政决定所处理问题的独特性决定的，比如危急情形的出现。
　　公开原则在各国的适用则出现较大分歧。总的来说有两种，一种是以公开为原则不公开为例外，如我国台湾地区。另一种是以不公开为原则公开为例外，以德国和日本为代表。值得思考的是，台湾地区行政程序法移植于德国，但在公开听证过程的规定上却与德国大相径庭，是否源自于对其本土行政机关公平性的不自信。因为显然公开听证过程必定会带来行政资源和效率的浪费，而不公开则考验着行政机关的公断力。反观我国大陆行政活动的现状，似乎台湾地区的规定更切合国情。

　　（三）职权主义模式
　　职权主义与当事人主义是现代审判活动的两大模式，各有其自身优点。“从保证诉讼公正的角度而言，当事人主义优于职权主义……但从诉讼的经济效益而言，职权主义优于当事人主义……”就听证模式而言各国不约而同采取了职权主义模式，由听证主持人主导整个程序的进行。究其原因，有以下几点。首先，出于公共事务管理的需要行政活动本身讲究效率，要求及时、迅速的作出决定，这是听证采取职权主义模式的最主要原因。其次，行政决定并非终了程序，可以通过诉讼得到救济。
　除此以外还有一个原因也不能忽视，因为行政机关所处的优势地位和拥有的专业知识，若采用当事人主义，行政相对人和其他参加人将不可避免的实质上处于弱势地位，职权主义模式实际上起到利用听证主持人的权威对双方实力进行平衡的作用。
　　（四）听证的内容
　　从逻辑上分析，听证的功能在于辨明事实，为正确作出行政决定服务，听证的内容应当仅限于争议案件的事实和法律适用。但是各国行政程序法都无一例外的规定行政机关拟将作出的决定也应当包括在听证的内容之中。这主要是出于对当事人权利的保护，当事人参与听证的目的无非是通过自己对事实的列举和法律适用的看法改变行政机关的倾向，意图在于使行政机关作出对自己有利的决定。所以如果把行政机关准备作出的决定排除在听证的内容之外，那么听证就对当事人毫无意义了。其实，听证之所以类似于诉讼某种程度上就在于它是行政机关内部在正式决定作出之前给予当事人的一次救济机会，如果听证仅仅纠缠于事实问题而无法对即将作出的决定进行讨论则听证会本身的意义也会大打折扣。
　　
　　三、听证笔录的约束力和决定做出权归属
　　
　　听证笔录的约束力决定着行政机关是否必须依据听证笔录作出行政决定，这无疑是听证制度的核心问题。就这个问题，各国也存有差异，其中以美国和德国为代表。美国采取严格的案卷排他性原则，相反，“《联邦德国行政程序法》规定：当局的决定，应当在评价全部程序结果后作出。”在这里，听证笔录是行政机关作出行政决定必须考虑的因素但却不是全部条件。这种差别，究其根源在于英美法系对于民主程序的倚重和大陆法系对实质真相和实质正义的追求。
　　但在笔者看来，适用案卷排他性规则从而要求行政决定严格依照听证笔录作出是更为合理的选择。首先，我们这里所讨论的是行政决定听证，一方面它不同于行政立法和决策中的带有倾听民意性质的听证，其目的在于探清事实真相，而其所确认的事实又是行政决定的依据，另一方面行政决定更加直接地对相对人产生权利义务上的影响，因此听证笔录理应对行政决定具有全方面的约束力。其次，在一个行政决定中适用听证，必然是因为相对一般行政决定而言该行政决定对相对人的权利义务产生了更加重大的影响，适用听证的事件本身的严肃性要求听证笔录效力的决定性。此外，行政决定根据听证笔录作出有利于可能随之发生的司法审查上的方便。还有，听证之所以甘愿牺牲行政活动的效率就是为了增加其民主性，增强行政相对人的参与感从而使其决定更具有说服力，那么显然一个严格按照听证笔录作出的行政决定更容易得到公众的信任。
　　行政决定作出权力的归属在各国也不尽相同。在美国这一权力属于听证主人也就是行政法官，在韩国、德国等国家行政决定最终由行政机关首长作出。但在笔者看来，只要保证了听证笔录的绝对效力，决定作出权的归属对决定本身的公正性并无多大影响。因为行政决定的复杂和争议之处往往在于对事实的认定，根据事实作出决定则是一个相对简单和技术化的过程。在听证笔录的严格约束下，决定作出者对结果差异的影响并不大。换句话说，听证笔录对任何一个决定作出者都是威慑，因为一旦作出的决定有失公正，在进入司法审查后听证笔录将使司法机关审查行政决定公正性的难度大大降低。
　　
　　参考文献：
　　[1]马怀德.行政程序立法研究[m].北京：法律出版社，2005