基于治理视角下我国适度政府规模的构建

[摘要]在治理模式下，政府和社会从原来的统治关系走向互动，政府的适度规模由公民社会的发展程度、政府职能规模、单位gdp的公务员数量、行政管理费用占财政支出的比例等标准来界定。目前我国政府总体规模并不算大。主要问题在于职能结构不合理。从而导致了外在形式上的庞大、臃肿。因此，政府可以从重视公民社会的发展、合理设置政府职能、完善财政约束机制、调整公务员队伍结构来构建我国政府的适度规模。
　　[关键词]治理视角；公民社会；适度政府规模
　　
　　政府规模与一个国家的行政管理效率、经济增长水平和社会稳定程度密切相关，过大或过小都不利于社会的发展。如果规模过大，“政府的外貌可能变得民主，但是使得它得以活动的精神将是更多的寡头政治”。如果规模过小，则政府不能有效承担其职能，不能满足社会公众的需求。因此，如何把政府规模控制在适度的范围内，始终是世界各国行政改革所追求的目标。从政府与市场的关系来看，“市场与政府间的选择是复杂的，而且，通常并不仅仅是这两个方面，因为这不是纯粹在市场与政府间的选择，而经常是在这两者的不同组合间的选择以及资源配置的各种方式的不同程度上的选择”。本文将从治理角度来探讨我国政府的适度规模。
　　
　　一、治理视角下政府适度规模的界定
　　
　　在治理模式下，政府和社会从原来的统治关系走向互动：政府要服务并管理社会，实现社会的最大效益。在这种关系下，政府规模通常由两部分构成，一是政府和社会互相替代的部分，另一是政府和社会之间互相补充的部分。因此，适度政府规模的界定要根据政府和社会互强的原则。按照市场经济和现代社会管理的能力和需要转变政府职能后，根据承担职能的大小、公务员规模和行政管理费用等综合确定。
　　
　　(一)公民社会的发展程度
　　公民社会是国家或政府的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，即广义上的“第三部门”。这些组织以民间的形式出现，有独立的经济来源，拥有自己的组织机制和管理机制，公民自愿参与，不代表政府或国家的立场。它们可以独自承担社会的某些管理职能，或与政府机构合作共同行使某些职能。公民社会的发展程度越高，能够承担社会管理职能的能力就越强，政府规模就越可能趋于适度化。而且，随着公民参与政府决策、管理和监督能力的增强，政府规模非理性扩张的可能性就会减小。
　　
　　(二)政府职能规模
　　治理模式下，政府承担的职责和功能作用将缩减。一方面，为了保证市场正常运行，抑制各种非规范的社会势力对社会资源的掠夺，防止社会上的无序现象的出现等，仍需要政府承担宏观方面的职能，调控、引导和整合社会，保证经济的顺利发展和社会的公平公正。另一方面，公民社会分担了政府的一部分职能，缩小了政府的职能规模。公民社会承担的微观职能越多，政府职能的规模越小。随着公民社会承担的职能增多，公民社会不断发展壮大，反过来也将缩小政府规模。
　　
　　(三)单位gdp的公务员数量
　　研究公务员规模，惯用的一个指标是官民比：财政供养人员占总人口的比例。这个指标考虑到了财政支出、民众真实负担、最具实际价值等因素，但是，用总的官民比来衡量公务员规模有一定局限性。由于各地区经济发展水平、人口密度等的不同，公务员规模也应不同，而总的官民比不能反映出这个差异。因此，在市场经济条件下，公务员规模是否适度，不仅需要考虑官民比例，而且还要考虑公务员在促进经济发展中的作用和公务员的行政效率，即考虑经济因素。分析公务员适度规模的经济因素的指标是：公务员人数与gdp的比例，即单位gdp的公务员数量。单位gdp的公务员数量越小，说明公务员规模越小，政府规模越可能适度。
　　
　　(四)行政管理费用占财政支出的比例
　　衡量政府规模时，我国学者提得较多的一个指标是财政支出占gdp的比重。财政支出能够反映一个国家对其占有资源的运用，反映一个政府的政策选择，反映政府行为的成本。随着政府在社会经济生活中的作用及其活动范围的扩大，财政支出也会相应扩大，但如果gdp增长的速度快于财政支出的速度，财政支出占gdp的比重将下降，而这并不能说明政府规模在减小。为了真实反映政府规模，本文不采用财政支出占gdp比重这个总量指标，而用行政管理费用占财政支出的比例这个结构性指标。行政管理费用占财政支出的比例越小，说明政府规模越小。
　　
　　
　　二、现阶段我国政府规模的现状
　　
　　经过五次机构改革，我国政府机构数量已大大减少。但随着社会发展、人们需求的多样化，政府规模扩张有其必然趋势。我国政府总体规模并不算大，主要问题在于职能结构不合理，从而导致了外在形式上的庞大、臃肿。

　　(一)政府不够重视公民社会的作用
　　虽然我国目前已经涌现了一批非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织等“第三部门”，且具有承担一部分社会管理职能的能力。但其作用并未得到政府的重视。传统的“官本位”思想使“放权”不能真正落到实处，一些职能的社会化还成为地方政府“捞钱”的手段；更有一些官员认为民间组织与党和国家对立、“你强我弱”思想根深蒂固，防范、限制心理严重。由于缺乏政府支持，许多民间组织管理人员待遇低、办公条件差、职业发展前景不明朗，对优秀人才吸引力不强，从而影响到民间组织的整体素质和能力。
　　
　　(二)职能规模过大
　　政府职能是政府机构设置的依据，职能过大，必然造成机构设置过细。而且，在纵向层次上，越往基层，政府机构数量越多。随着社会生活的复杂化和社会需求的多样化，政府职能应趋于专业化。但我国政府职责交叉、政出多门的现象十分普遍。职责交叉派生出的不协调使得管理秩序紊乱、管理效率低下。有的政府部门随意扩大自己的职能范围，出现许多的共管领域，在这些领域中政令不统一、指挥不一致，造成政府规模膨胀，加重了社会和公众经济负担。
　　
　　(三)单位gdp的公务员数量过大
　　这并不是说我国公务员整体规模过大，我国财政供养人员数量为4000多万人，与总人口的比例为1：26，低于美国的1：12，法国的1：12，日本的1：23，英国1：24。从官民比来看，我国居于发达国家的平均水平之下。但我国单位gdp的公务员数量远远高于其他国家(见表1)，由此可知，我国公务员队伍的整体效率不高。由于部门设置的不合理，有些部门人员富余，有的部门却人员稀少。这既不符合工作效率优化的要求，也不利于我国社会的健全发展。
　　
　　(四)财政支出结构不合理
　　1990—2003年，我国在经济建设上的支出由1368.01亿元增至7410.87亿元，行政管理费由414.56亿元增至4691.26亿元。随着我国财政支出的增加，经济建设费和国防费所占比重逐步下降，而社会文教费、行政管理费和其他财政支出所占比重逐步上升。虽然社会文教费支出连年增加，但其增长速度大大低于行政管理费的增长速度。从绝对额来说(当年价格计)，2003年经济建设费的支出是1990年的7.99倍，与同期相比，行政管理费是原来的11.32倍。虽然经济建设费占总支出的比例下降了14个百分点，但经济建设费用的比例仍然是最大。行政管理费上升了6个百分点，在所有比重增加的项目中是比较高的。可以说，我国政府仍然是一个经济建设型政府，而不是一个公共服务型政府；行政管理费用的增加在某种程度上反映了我国政府规模形式上的臃肿。
　　
　　三、治理视角下我国适度政府规模的构建路径
　　
　　治理理论虽然得到了广泛认可，但在我国政府中的推行成效并不大，政府忽略了社会中介组织、行业协会等的力量，这不符合治理的要义，政府不仅要在内部运用权力治理机构，而且要在外部与公民社会共同治理好社会。构建适度政府规模是一个长期而艰巨的任务，需要多方努力。
　　
　　(一)重视公民社会的发展
　　社会力量越壮大，政府组织规模越容易受到限制和约束，越可能趋于适度化。因此，政府要进一步简政放权，积极引导、培育、扶持和发展社会中介组织。首先，要主动与各种合法的、健康的民间组织建立伙伴关系，充分发挥它们在社会管理、公民参与和建设和谐社会中的作用。其次，改革现行的民间组织审批登记制度，简化申请程序，给予优惠政策支持，为其发展壮大创造良好的外部环境。第三，通过财政直接拨款、资助从事公益事业的民间组织等各种形式对民间组织进行资助，使其在帮助政府提供公共服务的过程中获得必要的经费支持。最后，培养公众参政意识，拓宽参政渠道，为公众创造一个良好的参政平台，促进社会、公众与政府组织的联系与合作，共同营造、维护公共权威和公共秩序。
　　
　　(二)合理设置政府职能
　　只有从职能上明确限定政府的活动边界，减少政府微观管理职能，避免职能重复、交叉，才能保证政府的适度规模。首先，合理确定政府职能结构。要建设服务型政府，政府必须明确自己的服务职能，为社会提供公共物品，调节社会分配，完善社会保障，保证社会公平。其次，职能社会化。政府要转变观念，将那些可以由社会承担的“划桨”职能统统转移出去，全身心地“掌舵”。第三，借鉴国外经验，探索中央和地方归口管理模式，推行大部门制。大部门制是政府各级部门在机构设置上，将一些职能相近或相关的部门整合为一个大部，将原来的部委改为内设的职能司局，或者由部委管理但又具有一定独立性的机构，其核心在于把相关职能归并到一个部门中。我们要借助机构改革，来合理配置职能，达到职能和机构都适度化的双重目的。
　　
　　(三)完善财政约束机制
　　长期以来，我国政府行政管理费用支出迅速增长，为人员、机构扩张提供了充足的财力支持。因此，必须完善财政约束机制，规范和监督政府的收费和支出行为，使财政支出结构均衡化。首先，政府支出结构要合理。尽管我国服务型政府已经初具雏形，但政府在财政上的投向还不是太明朗。我国公共服务体系和社会保障体系还不健全，政府必须加大投入力度，将经济建设和行政管理支出方面节约的费用投入到改善人们的生活上面来，切实体现政府的公共性。行政管理费用降低了，政府的规模必然缩小，而且能够提高人们对政府的信任。其次，预算法治化。我国现实运作中的国家预算只是政府组织的财政收支计划，对政府行为几乎没有基于实事求是的法律、法规的约束力，随意更改计划是普遍现象。实行预算法治化将规范政府行为，使各级政府不能随意突破预算平衡原则的约束，不能随意增加或更改预算。第三，严格执行“收支两条线”，切断各个政府组织职能部门的行政、执法同其经费供给之间的直接联系，避免腐败行为的滋生。只有从财政支出这个源头上控制好了政府成本，才可能实现政府规模的合理化和适度化。
　　
　　(四)调整公务员队伍结构
　　无论政府职能如何界定，政府的一切活动归根结底都需要公务员去具体执行。公务员队伍结构合理，人员素质高，完成单位公务量所需的人数就少，机构和编制就会减少，以此来保证政府适度规模不失为一条行之有效的途径。一方面，要合理调整公务员的文化结构、知识结构、年龄结构，使政府机构内部人员层次合理，富有活力和创造性。同时，部门之间要根据工作性质合理分配好人员，不富余、不缺人，使人员配置恰到好处。另一方面，提高公务员素质。在新进公务员时，必须严格把关，把既有专业知识、又懂公共管理理论的优秀人才选拔到政府组织中来，做到人尽其才，才尽其用。对现有公务员，要增加投入，定期进行培训，提高其办事能力和办事效率。公务员自身要不断学习，提高自身素质和廉洁奉公的思想觉悟。
　　在治理模式下，政府适度规模的构建既需要内部调整，又需要借助外部的公民社会来实现。只有两方面都兼顾和配合好了，政府规模才能达到适度化。