我国政府危机管理能力提升的路径分析

[摘要]社会转型期，国内外突发事件频发，政府作为公共管理的主体，在危机管理中起主导作用。政府危机管理能力的高低能体现一个政府的管理水平、政府的负责任程度以及政府的公信力。我国政府危机管理能力与我国现阶段的发展相比还不协调、相对落后。文章从法律制定、组织建设、决策、信息沟通和资源整合等方面提出加强我国政府危机管理能力的对策建议。
　　[关键词]危机；政府危机管理；能力；路径
　　
　　随着以经济全球化为特征的社会交往范围和领域的不断扩大，世界正进入一个前所未有的危机频发时期。对于我国来说，目前正处于社会转型和全面建设小康社会的关键时期，各种危机频频发生，政府作为社会公共事务的管理者，如何提高我国政府危机管理水平，最大程度地预防和减少危机事件及其造成的损害，维护国家安全和社会稳定，已日益成为全社会关注的焦点问题。
　　
　　一、政府危机管理及其能力提升的重要性
　　
　　危机对一个政府组织乃至全社会而言，影响是极其重大的。如果政府处理不当，那么带给人们的可能是灾难，往往直接对公众的生命和财产造成严重的危害，给公众的心理留下了巨大的阴影，还可能引发“多米诺骨牌效应”，衍生出一系列危机事件，进而可能抑制整个社会经济的发展。因此，政府危机管理能力迫切需要提升，这是应对危机的需要，是实现政府职能、维护自身形象的需要，也是我国构建和谐社会的需要。
　　
　　(一)危机与政府危机管理
　　危机兴起于20世纪60年代，最早出现在企业管理中，后来它适用的对象不断扩大，现在被广泛应用于政府管理中。对于这一术语的定义，我国学者薛澜等认为：危机通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战、有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情境的汇聚。
　　政府作为公共事务的管理者和公共秩序的维护者，是处理各类危机事件的主体，对危机事件所实施的应急管理是政府的一项重要职能，也是一项责任。政府危机管理不是从来就有的，是随着社会要求政府承担起危机管理的责任而产生的，主要是指在政府主导下，对可能发生或已经发生的危机事件，由社会各个组织和公民个人参与的，在决策、沟通、协调、控制等机制的相互配合下，对公共危机进行预警、救治、修复的全面整合的系统过程。目的是通过提高政府对危机发生的预见能力和危机发生后的救治能力，及时、有效地处理危机，恢复社会稳定，恢复公众对政府的信任。
　　能力是个比较抽象的概念，政府能力一般是指政府实施管理目标过程中的可能性与效力，反映着政府在管理社会事务过程中政府目标的实现情况。政府能力是一个复杂的系统。政府危机管理能力作为政府能力的重要组成部分，是政府在危机管理中的能力，是建立在危机管理体系基础上，预防、控制、消弥公共危机事件，维护社会正常秩序的能力，反映了政府处理危机的效果和效用。本文认为政府危机管理能力主要包括法律制定能力、组织建设能力、决策能力、信息沟通能力和资源整合能力等等。
　　
　　(二)政府危机管理能力提升的重要性
　　政府在危机事件中的管理能力，是一个责任政府取信于民的关键所在，也是衡量政府综合能力的一项重要指标。一方面，提升政府危机管理能力有利于实现政府职能、维护自身形象。在任何一个国家，都难免会遇到突发事件或危机，政府对危机事件进行管理，维护社会稳定，保护公民的人身权与财产权，保护国家安全，是政府的基本职能。提升公共危机管理能力，有助于政府更好地监测、预防、应对危机以及控制或消灭正在发生的危机，以保护人民生命和财产安全，维护社会稳定，更好地履行政府的职责。政府危机管理能力还能直接体现政府管理水平，影响到国家政治、经济的发展，关系到政府的形象。另一方面，提升政府危机管理能力有利于和谐社会的构建。当前我国人均gdp正处于1000美元至3000美元的发展时期，在这个时期，在经济快速发展的同时也对应着人口、资源、环境、效率、公平等社会矛盾，这些矛盾极易引发危机，影响社会稳定。要消除种种不和谐因素，政府作为公共事务的管理者、公共政策的制定者、公共权力的行使者，就必须全面提高政府的危机管理能力，防止可能发生的危机或将危机发生带给人们的损失降至最小。因此，提升政府危机管理能力是构建和谐社会的关键因素之一。
　　　
　　二、现阶段我国政府危机管理面临的问题
　　
　　我国已经进入危机频发期，政府危机管理虽然已经取得了一定的成效，但是客观、理性、科学地审视我国的政府危机管理，可以发现理论研究和实际操作与世界很多发达国家相比却相对滞后，显得有些薄弱，存在诸多不足。
　　　
　　(一)政府危机管理能力的发挥缺乏法律保障
　　缺乏全局性的危机管理法律支撑是目前我国危机管理面临的一个重大问题。尽管，在某些领域我国已有一些危机管理的单方面的法律，如《戒严法》《防洪法》《防震减灾法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》，还有2006年1月8日颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》和2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》，以及政府职能中部分关于处理危机的法律、规章、应急预案，但毕竟这些只是针对特定领域重大危机的立法，从整体上看，我国还缺乏一部对危机共同规律进行总结，对危机管理具有普遍指导性的危机基本法。危机基本法的缺失，使政府的危机管理能力的有效发挥缺乏有力的法律保障。
　　
　　(二)政府危机管理能力的发挥缺乏一个专门机构的支撑
　　政府的危机管理机构缺失是政府的危机管理体制不健全的表现之一。危机的管理需要很多部门的协调，但是，在危机的管理与控制的具体执行中，必须由一个专门的机构来承担决策与执行职能。目前来看，我国政府对危机的管理是在国务院设置相关的临时机构，如：国防动员委员会、空中交通管制委员会、国家处置劫机事件领导小组以及防洪、火灾指挥部或办公室等。但是，这些临时机构都只是在危机发生之时才临时设立，并且大部分临时机构都不单设办事机构，其日常工作由相关的常设部门承担。由于缺乏专门的危机管理组织机构，政府对于有效地识别、确认危机、应对危机就显得被动、仓促且行动缓慢，并且在整合社会资源、综合协调各政府职能部门方面也力不从心。
　　
　　(三)政府危机管理的决策能力缺乏效率
　　危机管理讲求的是时效性，不管是信息的传递，还是命令的决断与执行，都要把效率放在至关重要的地位。一直以来，我国各级政府就是一种金字塔式的等级森严的层级组织管理体制，权力高度集中在上级政府，上级政府的政策和指示是通过各级政府以及相关部门层层传递，基层的信息也是通过各级政府组织层层上报。这种集权制的官僚组织模式固然有其优点，但当面临公共危机事件时，这种传统的政府组织体制在一定程度上却成为了政府危机决策的阻滞因素，因为政府层级过多，权力过于集中，基层政府缺乏决策权，有关危机的信息从基层组织部门通过层层环节传达到最高决策中心，其真实性可能大打折扣，即使信息准确，这种环节过多的信息传达机制也必然会延误时间，影响决策效率。
　　　
　　(四)危机管理中信息公开和资源整合工作不到位
　　信息公开和资源整合在危机管理过程中是密不可分的，资源整合工作很大程度上依赖于信息的公开。信息公开，意味着让更多人知情而免受伤害，这不仅不会使政府形象受损，反而能增加政府的凝聚力，增强民众对政府的信任。只有信息公开了，让全社会都了解危机的发生，才谈得上调动各种社会资源。整合到一起，更利于控制危机的危害和恢复正常。但是现阶段，在突发事件和社会危机发生时，很多政府决策者生怕危机所造成的不良后果会影响到自己的政绩，不利于个人仕途的发展，就选择隐瞒的办法，采取对上级漏报、瞒报，对当地媒体进行封锁的对策。殊不知，这严重影响了政府的威信，也不利于调动社会资源为危机管理工作服务。

　　三、提升我国政府危机管理能力的路径
　　
　　目前我国正处于社会转型和全面建设小康社会的关键时期，根据我国危机管理面临的问题，政府需要从法律制定、组织建设、决策、系统管理和战略管理、信息沟通和资源整合、绩效管理等方面来提升我国政府危机管理能力。
　　
　　(一)制定全局性危机管理法律
　　尽管我国已经制定了一些针对性的危机管理法律，但全局性的法律是非常必要的。因此，在我国，很有必要制定一部全局性的危机管理法律，总结各危机的规律，为政府决策能力的提升提供制度基础。如制定《紧急状态法》，从立法的高度规定重大危机下领导权力体系、危机管理的基本原则、重大危机信息通告与发布制度、应急预案及启动标准、复合型危机发生之后的危机应对等等，以保证在发生突发事件时，政府可以根据法律规定的基本制度和一般原则迅速应对，进而提高危机的快速决策能力。所以，全局性的危机法律是把危机管理真正纳入法治化的轨道、从战略的角度提高政府的危机决策能力的前提。在制定新的有关危机管理的法律的同时，政府也要积极、及时地审视现有的危机管理政策、法律、法规，对其效力和适用性进行评估，对于已经不适合实际局势的危机管理政策、法律、法规应当定期、及时地进行修正、更新和改进，使其符合实际需要。
　　
　　(二)建立健全组织体系和专门机构
　　建立一个具有综合协调能力的政府危机管理机构，对于加强政府的危机决策能力，使政府成功地应对各种危机事件，具有重大现实意义。建立的政府危机管理机构主要职能应该包括：制定危机管理的战略、政策和规划；进行危机信息管理；进行危机风险的评估；在非危机时期，负责危机的预防和预警工作；在危机发生期间，负责领导与协调工作；负责危机管理的监督管理工作；对政府管理者和社会公众进行危机管理的教育和培训等。要进一步明确中央各部委、地方各级人民政府危机管理的职能、职责和责任。要明确不同政府机构在承担某些特定危机管理的职能和职责，形成统一领导、分工协调的应急管理体制。
　　
　　(三)改革组织系统。提高决策效率。完善决策支持系统。实现科学决策
　　政府组织结构的简化应大幅度压缩中间层次，由自上而下的垂直结构向水平型结构形式转化；减少管理层次，加大管理幅度，实现整个政府组织结构的扁平化；赋予基层组织处理问题的适当权力，实现功能的有机结合。当危机发生时，这种扁平化、分权化的组织结构和体制能够大大地提升地方政府的危机决策能力，从而大大提高效率。应尽快建立健全统一、标准化的危机管理决策系统。一方面是决策信息系统，用于在恰当的时间、通过恰当的渠道、将恰当的信息传递到恰当的危机管理人员；另一方面，在信息系统的基础上，尽快形成符合现状、基于经验教训、集成专家意见的决策支持系统，实现信息高效传递、决策科学有效的格局。
　　
　　(四)完善有效的信息沟通渠道和资源支持系统
　　在应急信息管理方面，许多发达国家的政府都有着丰富的经验，非常值得我们学习和借鉴。通常，一旦出现危机事件，国外政府会随时通过媒体不断发布最新的情况通报，通告有关事件的当前情况，并预告其发展。事实证明，政府通过媒体向公众披露危险信息，并不会造成社会性的大恐慌，反而对稳定遭受巨大冲击的民众心理，恢复社会正常秩序和公民正常生活起着重要作用。我国应尽快建立健全危机沟通机制，规范内部的危机沟通(政府部门之间的沟通)制度和外部的危机沟通(政府针对媒体、社会、受害者等的沟通)制度，达到及时有效、透明通畅的沟通效果。做到了信息的自由公开，才有可能得到社会公众更多的资源支持。