我国行政问责制探讨

摘要：中国的行政问责正朝着常态化、制度化、规范化的方向迈进。但在繁荣的背后，我们不得不冷静地的看到我国的行政问责制仍然存在着许多问题，有待改进。
　　关键词：行政问责制；行政管理；服务型政府
　　
　　谈到我国的行政问责制，不得不提到2003年非典时期，政府两位高官因未恪尽职守而引咎辞职的事件。此事件不仅成为中国战胜非典危机的转折点，而且也成为了我国行政问责制度的开端。此后几年间问责风暴席卷了中国南北，大量中央乃至地方政府官员相继落马，而且问责的覆盖面越来越广、原因也越来越多。许多官员谈“问责”就色变，大叹如今做官越来越难。刚刚过去的2008年更是个不折不扣的“问责年”，“真假华南虎事件”中13名相关责任人受到处分；“9·8襄汾溃坝事故”使得省长孟学农在继“非典”四年后不得不再次引咎辞职；“三鹿奶粉事件”中又有包括石家庄市市长、国家质检总局局长在内的众多高管被免职；还有深圳龙岗火灾、河南登封矿难等事件中的相关责任人均受到处分。不仅如此，2008年政府工作要点中，行政问责制也位列其中，5月的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》中，更是强调加快实行问责制，各地政府也相继着手制定专项规章来规范官员责任。
　　
　　1　行政问责制的内涵
　　
　　任何一种制度的推行和完善，都离不开良好的文化环境，行政问责制也不例外。自2003年问责制进入公众的视线，到2008年问责高峰年，问责制已经越来越被公众熟知，这无疑为其在中国广泛全面施行营造了一个良好的氛围。但是对于问责制的具体内涵，大部分人是模棱两可的，并没有很清晰的认识。所以在这里有必要先厘清和界定行政问责制的概念和内涵。不同学者对行政问责制有着不同的界定，但基本上都包含了行政问责的主体、客体、范围、程序、责任体系以及被问责的后果等内容。笔者认为行政问责制可作如下界定：特定的问责主体针对各级政府及其行政人员承担的职责和义务的履行情况进行监督和审查，对不履行或不正确履行的，依据法定程序追究其责任，使其承担否定性结果。问责制本质上是对公共权力进行控制和监督的机制以及在对官员进行责任追究的过程中体现的各种不同主体之间的关系，它使得政府及其官员在自己的职责范围内对自己的行为及其后果负责，对其上级和公众负责。
　　
　　2　对于问责制人们主要存在误区
　　
　　(1)将问责制简单理解为在重大责任事故发生后，上级追究责任，下级被迫引咎辞职，其实这种看法是不准确的。如果仅仅是上级监督下级、追究下级责任，那么上级失职又该由谁来追究责任呢?这往往容易导致在最关键的地方恰恰元人监控。故不能将问责制简单等同于上级对下级的责任追究。问责制是人民主权的基本要求，也是宪政民主体制下有限政府和责任政府的一个重要实现途径。根据主权在民的原则，人民授权给政府，政府就自然应该对公民负责。宪政体制下的责任政府应就其一切行为向公众有明确的交待。同时，公众也有权通过各种有效的方式实现对政府行为的监督，保证行政权力的合法行使。故问责的主体绝不局限于上级部门，而是包括执政党、民主党派、人大、新闻媒体、广大人民群众在内的一个庞大的系统。
　　(2)问责制只有在发生重大事故后。才会启用，其实不然。就算不发生事故。也不代表官员就尽到了自己的责任。受传统的行政文化影响，许多官员形成了这样一种思想——多做多错、少做少错、不做不错，只要不犯错，就可以保住头上的乌纱帽。最近这两届中央政府一直强调的有权必有责，用权受监督的执政理念。除了责任事故之外，一些地方甚至启动了“日常型问责”，将矛头直指不作为、慢作为的“太平官”、“庸官”。于是，人们经常可以看到一些官员因为“小事”丢了“乌纱”。2008年6月。在陕西省政府召开的“干部整风大会”上12名领导干部因瞌睡打盹受到惩戒。
　　(3)问责也不等同于引咎辞职，引咎辞职只是问责后果之一。行政问责客体在被行政问责后应该承担多方面的责任，道德的、政治的、行政的、法律的。不同的情况承担责任的方式也不同：公开道歉、责令做出书面检查；通报批评、公开谴责、诫勉；引咎辞职、责令辞职、免职、撤职；给予行政处分、承担法律责任等。其中引咎辞职是政府及其工作人员承担道德责任或政治责任的重要形式，但简单地将问责制理解为“引咎辞职”，这种理解显然是片面的。
　　
　　3　我国建立行政问责制的动因
　　
　　笔者认为首要原因是为了消除公务员“权与责”的不协调。据社会契约理论，政府在承诺维护公共利益的基础上，人民将公共权力授权给政府，如果政府不能履行契约规定的责任和义务，人民就能从共同体中收回他们交出的全部权利，并且对政府及其公务员进行责任追究。社会契约论是把政府权力的正当性建立在公民与公民、公民与政府之间签订政治契约的基础之上，并以契约的内容来约束国家与政府行为。政府行为如果超出社会契约所规定的宗旨与范围，将威胁到人类的生活秩序和公共利益，这样政府就没有完成和承担起自己的社会责任，就会丧失其权力合法性。也就是说政府在行使权力的同时不要忘记自己对社会应承担的责任，权力和责任是同时存在的。温家宝总理也曾在2004年的《政府工作报告》中指出，“政府的一切权力都是人民赋予的，必须对人民负责，为人民谋利益，接受人民监督”。但在现实中却有许多权力与责任不对等的现象。一些公务员一味追求权力逃避责任，一些公务员则养成了“事不关己，高高挂起”的工作作风，更有甚者还滥用权力，胡乱作为，给人民权益造成极大损害。问责制度的建立，大大增强了对公务员行使公共权力的监管力度，使得公务员在行使其权力时，有一种压力感，增强其责任心。另外，问责制也是我国建立责任政府的前提要求。有学者认为，人们对责任政府的期望和要求表现在以下三个方面：责任政府意味着政府能积极的满足和实现公民的正当要求；责任政府要求政府承担道德上、政治上、行政上、法律上的责任；同时责任政府意味着一套对政府的控制机制。问责制的建立可以很好的满足这些要求。要制止行政权力的滥用，必须建立和完善权力制约机制，问责制形成了一套对政府行政人员完整的监督体系和责任追究体系，它使得政府行政人员的行为被完整地置于监控之下，有利于增强政府官员的责任意识、建立责任政府。

　　4　我国行政问责制存在的问题
　　
　　行政问责制度是西方政党政治的产物，许多西方国家已经建立起一套体系相对完备、行之有效的官员问责体制和模式。但问责制对我国来说却是个新生事物，虽然，在过去的五六年间问责制已经从非常时期的应急措施逐步发展成为民主政治不可或缺的一项制度，但它仍然有许多有待完善之处。针对我国的行政问责制，笔者认为尚有以下几点不足：
　　(1)问责环境发育不全。虽然这些年来我国的行政环境不断改善，但仍然存在一些阻碍问责制发展的因素。其中最严重的一点就是政府信息公开程度不高。问责的前提就是公开和知情，只有政府透明、驶务公开，才能把政府及官员置于公众监督之下。没有公开性就没有民主，没有民主政府责任也就无从谈起。另外，政府绩效评估机制不完善，也制约了问责制的推行。公众作为问责制的重要主体之一，其对于政府绩效的评估十分重要，它是政府改进工作的重要依据。但现行的政府绩效评估主体单一，基本上还停留在政府内部上级评价下级的阶段，忽视了社会对政府部门的评估与控制。难以提高人民对政府绩效的满意度。
　　(2)问责法制不健全。2003年的“非典”之后，官员问责不仅延续下来。而且开始体现在制度层面。《党政领导干部辞职暂行规定》在第二年的春天紧急颁布，其中详细列举了9种应该引咎辞职的情形。之后在2005年3月，国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》，也对问责制的相关内容作了规定。同年4月，全国人大常委会通过的《中华人民共和国公务员法》，吸收了上述部分内容，包括引咎辞职和责令辞职。到目前为止，全国已经有很多省市出台并全面启动行政问责制相关办法。但是仅仅这样是不够的。在有关问责方面的制度中，就全国范围而言，这些只是中央制定的政策而不是法律；已有的专门性行政问责制度也只是地方性的政府规章而不是全国性的法律。而且这些规范也不够全面细致，实践中经常遇到无据可依的情况。
　　(3)问责程序不科学，使问责难以启动或落实。在问责制不断取得实效、深入人心的同时，时有发生的“问责秀”、“假问责”，这些也带来了一定的负面影响。细心的人们会发现，经常有这样的情况发生，一些曾经引咎辞职或被撤职的官员，时隔不久又悄然被任命，这样的问责能发挥其应有的功能吗?因此，如何规范问责程序，是急待解决的问题。
　　
　　5　建立和完善行政问责制的对策
　　
　　鉴于我国行政问责制存在的一些问题，笔者对于建立和完善行政问责制的对策有以下几点思考：
　　(1)健全政府信息公开制度，培育良好的问责环境。要实现行政问责制，公民就应该得到相关的信息，才能对政府以及公务人员实行有效的监督。要根本解决信息公开的问题，有赖于全国人大尽快制定《信息公开法》，规定政府信息公开内容、方式、程序、监督与救济、行政机关的法律责任等，使政府信息公开成为一种制度化的行为。特别是政府财政预算、政府重大决策等公众十分关心的问题，政府部门应该通过多种高效、便捷的形式主动公开信息、接受监督。这样才能切实保护公众作为问责主体的权利，将问责落到实处。
　　(2)出台统一的行政问责法，构建完整的问责体系。总体来说，我国行政问责的法律规定比较零散、薄弱，缺乏统一的标准和规范。要建立真正的行政问责制，并有效地运转，需要有完善的法律法规作保障，必须通过法律明确规定行政问责的主体、问责对象、问责方式、问责程序、问责事项等。另外，与行政问责制密切相关的信息公开法、国家监督法等，也应及早出台，以便为完善和推行行政问责提供强有力的法律保障。
　　(3)规范问责程序，特别是被问责官员的复出程序。官员被问责后的去向问题是公众很关心的一个问题。之前出现过这边说免职，那边马上重新任命的情况。这样不仅无法让公众对这样的官员放心，也会使政府失去公信力。但就目前来说，官员复出机制并不健全，相关规定十分模糊、笼统，缺少操作性和程序性，弹性和随意性很大。对于曾经犯过错误，免职、引咎辞职的官员，今后并不是说一定不能再用，但整个过程应当公开透明，给公众一个明确的交代。所以应该尽快规范问责程序，建立健全科学合理的问责官员复出机制。只有通过制度化程序赋予权力的复出官员，才会让公众信服，而官员在重新履职中也才会更有底气。
　　随着行政问责制在我国的常规化、制度化、规范化，责任政府、服务型政府也一定会在不久的将来实现。