农村低保边缘群体社会救助研究—以山东省农村

内容摘要：农村低保边缘群体是制度化社会救助的真空地带。本文结合山东省社会调查数据，在对农村低保边缘群体生存现状分析的基础上，就加快社会救助立法、强化农村扶贫、建立长效救助机制以及完善救助体系等方面提出了可行性政策建议。
论文关键词：农村低保,边缘群体,社会救助

　　1 农村低保边缘群体现状分析

　　农村低保边缘群体的救助困境伴随低保制度实施而凸显，属于农村低保制度衍生出的新问题。现实中，农村低保边缘群体的规模取决于贫困标准以及低保制度的覆盖率，贫困标准越高，低保边缘群体的规模越小；低保制度的覆盖范围越宽泛，低保边缘群体的救助压力越小。而各地低保标准以及覆盖率处于逐步提升过程，因此对当前农村低保边缘群体的规模只能进行大致推测。如果按照世界银行1990年提出的人均每天最低1美元的贫困标准，中国的贫困人口在1.35亿左右，贫困发生率是10%；如果按照世界银行2009年提出的人均每天最低1.25美元的贫困标准测算，中国的贫困人口规模将达到2.54亿，贫困率是19%。如果实施1500元的新贫困标准，贫困人口总数或将破亿，贫困发生率在7%左右。而截至到2010年12月中国城乡低保人数达到7488.4万，其中农村低保人数是5179万。也就是说当前的城乡低保制度尚未完全覆盖绝对贫困人口。以上述数据作为依据推算，如果按照较高标准测算低保边缘群体的规模在总人口的12%左右，按照较低标准推算大约在总人口的3%左右。当前城乡低保比例大致在31︰69之间，考虑到农村贫困发生率较高和低保标准普遍较低的现实因素，农村低保边缘群体比重占总人口的2.8%~8.1%，实际规模应该在3780万~1.1亿之间。这一推测结果在社会调查中得到验证。该课题研究以山东省农村低收入群体为调查对象，涉及836个非低保贫困家庭，表示生活很困难和有困难的比例在63.3%，需要和特别需要救助的比例达到83.3%。调查范围涉及87个行政村，低保边缘家庭的比例平均是7.6%。

　　近年来，伴随着以人为本的科学发展观的贯彻落实，各级政府在完善农村低保制度的同时，不断出台社会救助政策措施，逐步提高最低生活保障的补助水平，并围绕农村低保对象配套实施了多项帮扶政策。同时，社会各界也广泛参与、奉献献爱心，农村绝对贫困阶层越来越多地感受到了社会公平与政府关怀的阳光。但与低保群体同样处于生存困境中的边缘群体，尽管生存环境与低保群体同样脆弱，却无任何制度保障。尤其在低保群体得到制度救助与社会关爱的前提下，低保边缘群体既不能享受低保待遇，又得不到其他政策救助，其实际生活水平甚至比低保户还要困难。尤其在经济社会发展水平相对低下的农村，由于最低保障水平低，救助体系不完善，低保边缘群体被排斥在救助制度之外，其收入微薄而不稳定，生活水平差、保障权益缺失，是无法回避而又没有解决的难题。低保边缘群体的客观存在及其社会救助制度的缺失，导致新的社会不公与社会排斥，对社会安全构成了沉重压力。

　　2 农村低保边缘群体社会救助的内在需求

　　完善的社会救助制度应该为所有陷入贫困状态的国民提供基本保障，这是生存权益保障的体现，也是实现和维护社会公平正义的内在需求。但农村低保边缘群体因其游离于最低生活保障制度之外，处于制度保障的真空地带，是当前农村比较突出的社会问题。

　　2.1 低保制度对低保边缘群体爱莫能助

　　就设计理念以及现实目标而言，低保制度本质上排斥低保边缘群体。最低生活保障以维持最低生活需要为标准。最低生活保障线即绝对贫困线，保障标准是维持生命所需的最低限度的饮食和居住条件。因此，确定低保对象的条件比较单一，只考虑家庭人均纯收入而不管实际支出如何。但贫困具有层次性，致贫原因具有复杂性，很多人陷入贫困状态往往是收入低下与支出增加双向拉动的结果。从贫困原因来看，低保边缘群体并非收入型贫困，而是支出型贫困，一般是遭遇特殊生存风险而陷入贫困状态。如天灾人祸，或者非义务教育阶段的重大开支等。我们在调查中发现，最近几年非常突出的因病致贫、因病返贫问题，其家庭多数处于贫困边缘状态。伴随着最低生活保障标准提升，低保的覆盖范围虽有所扩展，部分边缘群体会纳入制度保障范围内，但低保边缘群体作为制度的衍生物，不会随着低保标准的提高而消失。况且，低保标准不可能无限制提高，低保线过高必定导致过度保障，从而使得制度陷入不堪重负的困境。任何社会救助制度都有特定的制度目标，一条低保线不可能解决现实中存在所有贫困问题。

　　况且，农村最低生活保障实行属地管理，农村低保标准由县级以上地方人民政府从当地农村经济社会发展水平和财力状况的实际出发，按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需确定保障标准和覆盖范围。这就使得农村低保政策的实际效果主要取决于两个因素：一是当地财政支持能力；二是当地基本生活的最低需求。目前，基于中国税费改革后的管理体制，地方政府的财政压力普遍较大，依赖地方政府的农村低保资金来源单一而有限。再者，越是经济发展滞后的地区财政压力越是紧张，不具有确定较高保障标准的主动性和积极性，但其低保边缘群体规模要高于平均数值。因此，落后地区的农村低保扩面提标难度较大，以提高低保标准解决边缘群体的贫困不具有现实可行性。

　　2.2 农村低保制度本身有待于进一步完善

　　我国农村低保与城镇低保相比较，存在起步晚、标准低、覆盖面狭窄的问题，还不能适应农村贫困救助的现实需求。农村低保只能解决绝对贫困群体的生存，低保边缘群体的社会救助还不能依靠制度解决。山东省属于东部经济发达地区，农村低保制度覆盖已经超过了总人口3%的制度目标。但是，如果按照国务院扶贫办新拟定的贫困线1500元计算，农村的贫困发生率应该在7%左右，依然存在4%左右的贫困群体尚未覆盖。即便山东省的贫困发生率低于全国平均水平，但调查结果证明农村依然有7.6%的低保边缘家庭也没有得到制度保障。

　　鉴于我国的农业发展水平依然处于较低状态，再加上区域发展极端不平衡，农村公共财政的吸纳及支付能力有限，现实中的农村低保覆盖范围十分有限。农村低保制度全面推开后，尽管各级政府提出了“横向到边、纵向到底”的应保尽保目标，可保障对象的“条件”却十分明确：即主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。一旦超出当地低保线，即便遭遇生存风险依然处于制度保障的范围之外。据项目组调查，当前农村低保的覆盖范围较窄、保障水平偏低。尽管农村低保全面建制后，各地普遍建立低保标准与物价上涨的联动机制，最低生活保障线不断提高，如山东省从2007年到2010年农村低保标准从每人每年800元上涨到1200元。但提标扩面的主要目的是弥补最低生活保障的救助力度不足，而不是解决制度派生的边缘群体问题。况且，低保边缘群体的社会救助困境也不会随低保线的提高而自行消失。

　　2.3 当前的社会救助措施难以惠及低保边缘群体

　　现代文明社会要保证每一个社会成员能够像人那样有尊严地生存下去，这是生存权益的基本保障，是社会安全的最后一道防线，也是完善的社会救助体系追求的目标。即便在经济发展水平较低，社会保障体系不完善的国家和地区，都会优先构筑社会救助体系。而发达国家无论选择何种社会保障模式，其社会救助体系都是最完善最基本的组成部分。

　　中国农村救助体系历经计划经济体制走向市场经济体制，转变路径依赖经济体制改革，社会救助体系至今依然不甚完善。农村最低生活保障制度化较晚，而其他常规的救助政策如教育、医疗、法律、住房救助等项目规范化程度更低，主要由地方政府自主裁量。基于当前农村整体保障能力不足，各地在救助制度完善以及资金安排上均优先保证低保、五保等制度的刚性需求，其他救助措施基本上是“看米下锅”， 如果还有“余钱剩米”，才能兼顾到低保边缘群体。实际救助力度缺乏硬性指标和规定，有限的救助资金难以满足现实需求。而且，农村低保标准的界定仅仅考虑到贫困人口的最低生存必需品的困乏，低保对象的其他生存风险难以顾及，因此大多数农村社会救助政策的实施一般都与低保政策捆绑，申请社会救助的前提往往是低保对象。如山东省出台贫困大学生救助政策，凡是城乡居民低保家庭被录取的全日制本科生，可以申请一次性新生入学救助，每人一次性救助不低于4000元。试想，一个低保家庭与一个低保边缘家庭如果都有本科新生，这项救助政策对两个家庭经济负担的影响不言而喻。可以说，与低保制度捆绑实施的救助政策越多，低保的含金量就越高，制度内外的差别就越大。简单化的救助政策间接助推低保边缘群体生存困境的恶化，导致新的社会不公正现象。

　　3 农村低保边缘群体救助机制构建

　　伴随着低保边缘群体社会救助困境凸显，地方政府逐步意识到问题的严重性并予以关注，开始探索和尝试解决方策。如潍坊市开展了农村低收入居民家庭情况普查，其临时性救助政策也将残疾人家庭以及单亲困难家庭纳入政策范围之内。这些措施开始逐步消除对农村低保边缘群体的排斥，但如何从根本上解决这个难以回避的现实问题，缺乏系统性设计与制度化规范。对农村低保边缘群体社会救助问题的化解，不能停留在被动应付层面，需要完善新的救助政策，建立长效机制予以化解。

　　3.1 出台社会救助法，打破低保边缘群体社会救助瓶颈。

　　社会弱势群体得不到有人格尊严的援助，关键问题在于政策的规范性不足。同样，农村低保边缘群体被排斥在制度保障范围之外，没有获得应有的公民生存权益保障，也主要基于社会救助政策的强制性不够。纵观现代社会保障发展史，社会救助制度建设均开始于社会救助立法。如英国1601年颁布的《济贫法》，拉开社会救助制度化、法制化的序幕。同样，各国实施的最低生活保障标准一般由政府制定，具有法律效力。这是社会保障立法先行的规律性，也是社会救助的生存权益保障特征。但中国的社会救助尽管已经实施多年，但迄今为止，我们尚未就社会救助立法，法律法规建设滞后已经成为健全社会救助体系的瓶颈。实行属地管理的社会救助，作为一种地方政府行为，自行裁决和救助自由裁量不可避免，大部分省市没有社会救助法，只有条例、办法或暂行规定，普遍缺乏制度规范及长效机制。社会救助作为处于基础地位的社会保障制度，其立法需求已经迫在眉睫。立法滞后不仅影响社会救助体系的改革与完善，也使得社会救助的强制和规范性不足，进而影响社会救助政策的实效。只有实现社会救助立法，才能从根本上完善社会救助体系。同样，只有实现社会救助的法制化，才能打破常规社会救助与低保制度捆绑实施的藩篱，将低保边缘家庭纳入制度救助范围。

　　3.2 创新长效工作机制，保证低保边缘群体社会救助常规化。

　　受经济来源的不稳定性，家庭结构的复杂性，以及现实生活水平难以量化等原因影响，农村低保边缘群体规模、贫困程度、救助标准处于变动之中，需要对其基本状况进行摸底评估，并建立常规信息系统进行动态管理。如有些地方将低保线上浮20%~50%作为边缘群体的界定标准；也有些地区参考国家贫困线确定调查范围；这些探索有着积极的现实意义，但低保边缘群体更为复杂，其社会救助是庞大的系统工程，需要创新机制：一是建立社会调查机制。建立农村低收入居民家庭情况社会调查的长效机制，通过调查研究分析，科学界定低保边缘困难群体的范围、规模、救助项目和补贴标准；二是建立低保边缘群体的信息数据管理机制，实现对低保边缘群体的有效管理和适时救助。在开展广泛的社会调查的基础上，对农村低收入家庭成员、贫困原因、住房、教育、就业、婚姻状况、收入和支出等基础信息进行甄别，特别需要关注贫困家庭的生活现状、主要收入、主要支出和致贫原因，为分类多层次救助奠定基础；三是建立有效的协调机制。协调各职能部门，建立社会救助工作议事协调机制。民政部门负责救助对象的审批，动态管理，建立基础档案等日常工作；社会劳动保障部门负责组织实施就业救助；教育部门负责组织实施教育救助；卫生部门配合医疗救助；房产部门参与住房救助；残联负责对残疾家庭的特殊救助等。

　　3.3 改革农村扶贫方式方法，重点扶持农村低保边缘群体。

　　农村低保边缘群体拥有固定的土地资源，且具有一定自我发展能力，对其救助宜采取分类救助、分层实施，并重点突出扶贫济困。不仅要及时“输血”助其摆脱一时之困，更要培育其“造血”技能，借助外界的积极干预，利用其自我发展能力，达到长期解困的最优目标。如青岛在实施社会救助过程中实行“一户一策”的扶困帮扶措施，在帮扶困难群体走出困境方面进行了有益探索，取得了巨大成功。当然，中国传统的扶贫开发面向贫困地区而不是直接面向贫困家庭与个人，但其追求社会救助的功能目标是一致地，依然需要运用政府的公共权力与公共资源，属于社会救助体系。对农村低保边缘的救助虽然不完全等同于传统的扶贫开发，但地方政府可以适当整合现有公共资源，探索适合当地的扶贫方式，重点采取有针对性的措施，对富裕劳动力的贫困家庭开展以工代赈、劳务输出；对家庭妇女提供小额贷款；对青年实施技术培训提升其劳动技能等。这些措施如果能够及时到位，则既能帮助低保边缘群体走出困境，又能促进地方经济的协调发展，发挥事半功倍作用。因此，在对农村低保边缘群体开展社会救助，应该结合当地的扶贫开发，通过政策、资金、物资、技术、信息、劳务、就业等外部援助，对贫困家庭进行扶持，帮助其实现经济状况的良性增长，进而依靠自身的力量缓解贫困、摆脱贫困。

　　3.4 完善农村社会救助体系，破解低保边缘群体的救助困境。

　　破解农村低保边缘群体的救助困境需要统筹规划，在完善农村救助体系过程中逐步化解。首先，提高贫困标准，部分低保边缘群体会纳入制度覆盖范围之内。我国的贫困标准还有较大的提升空间，贫困线的提升势必涵盖更多的弱势群体，将更多的贫困人口纳入公共政策视野，部分低保边缘群体享受到制度救助而摆脱困境。如山东省农村低保标准从年人均800元上升到1000元，享受低保的人数从172多万人提高到201多万人。农村低保标准提高200元，低保对象增加接近30万人。其次，农村低保边缘群体的社会救助问题需要在社会救助体系内部统筹解决。化解农村低保边缘群体的救助困境，不能完全依赖最低生活保障，应该打破低保救助的制度藩篱，建立低保与其他社会救助制度顺畅衔接机制。在一定程度上为当前不堪重负的低保制度“减负瘦身”，为其他救助政策的实施拓展应有的空间和平台，真正实现社会救助的公平性和可及性。再次，完善农村社会救助体系，从根本上解决低保边缘群体的问题。

构建以农村“五保”和“低保”制度为主，政策扶持、临时救济和社会互助为辅，集灾害救助、五保救助、医疗救助、教育救助、住房救助、法律援助、老年人救助、残疾人救助于一体的社会救助体系，实现社会救助制度一体化、组织网络化、管理社会化、保障法制化。只有健全的社会救助体系才能覆盖所有弱势群体，真正体现社会救助制度的全民性和无差别化；只有实现全员覆盖的社会救助制度，才能让低保边缘群体得到政府与社会的关爱，从根本上填补农村低保边缘群体救助制度真空；只有完善的社会救助体系才能为低保边缘群体“雪中送炭”，消除其被排斥的不公平感受。

　　我国宪法明确规定公民享有物质帮助权，而社会救助是实现物质帮助权的最基本形式。完善的社会救助体系是一张没有漏洞的安全网，是立足于社会公平之上，以保障国民生活权益和促进社会和谐发展的重要制度。当农村最低生活保障制度日趋完善之时，低保边缘群体享受公共政策的温暖也就是应有之义。完善社会救助体系应该从以人为本的科学发展观出发，本着人道主义与公平正义的普世价值追求，解决低保边缘群体的贫困问题。这不仅是实现共同富裕和全民共享发展成果的改革要求，也是缩短城乡差别、贫富差别的重要手段，是统筹城乡发展、破解三农问题的重大措施。

参考文献