贫困县促进经济社会发展与财政政策良性互动的

论文摘要：贫困县以其特殊性，成为县域经济社会可持续发展的“瓶颈”。因此，研究贫困县如何利用目前的有利政策，促进经济社会发展与财政政策的良性互动具有重要意义。本文以国家级贫困县C县为调查对象，对C县在促进经济社会发展与财政政策良性互动中取得的成效和面临的困难进行分析，并提出了一些解决对策。
论文关键词：贫困县,经济社会发展,财政政策,良性互动
　　县域经济社会的可持续发展是全面建设小康社会的根本途径。贫困县以其特殊性，成为县域经济社会可持续发展的“瓶颈”。因此，研究贫困县如何利用目前的有利政策，促进经济社会发展与财政政策的良性互动具有重要意义。本文以国家级贫困县C县为调查对象，对C县在促进经济社会发展与财政政策良性互动中取得的成效和面临的困难进行分析，并提出了一些解决对策，期望对贫困县今后的发展提供一些思路。
　　一、C县的财政与经济社会发展情况
　　C县位于广西境内，是一个典型的贫困山区，属于国家级贫困县.地理条件较差，交通落后；全县山地坡地面积占总面积的90%以上，农业发展难以形成规模；工业企业总量少，规模小，工业经济发展迟缓。2002-2005年，经过基础设施大会战建设，全县基础设施条件得到明显改善。期间，还完成了全县11家频临破产的国有工业企业的改制工作，使全县工业经济整体进入恢复性发展阶段。2005年，工业经济在全县国民经济中的比重从2002年的5.4%上升到12.5%。2007年以来，C县以工业强县为目标，重点发展中药材加工、丝绸加工、特色农产品加工、长寿保健食品加工、矿产品加工业，努力构建具有地方资源特色的工业新体系。
　　（一）C县财政支持经济社会发展情况
　　1.以培育优势产业和强优企业为重点，以创办工业集中区为载体，努力培育财源。
　　近年来，县财政以培育优势产业和强优企业为重点，以创办工业集中区为载体，努力培育财源。2007年1月工业集中区正式启动。2007-2008年，全县共争取到上级扶持工业园区建设资金1200万元。2009年，县为入园企业争取到自治区项目技改资金财政补助、中小企业流动资金贷款贴息补助等项资金共276万元。同时，县财政还给予了一定的补助，工业园区建设取得较好的效果。目前为至，入园企业已达20个，其中竣工项目17个，正在进行开工前期工作的项目有3个，为全县经济发展培育了新的增长点。
　　2.贯彻落实新出台的各项税收优惠政策，助推地方经济。
　　2009年以来，国家先后出台了增值税转型改革、储蓄利息个人所得税免征政策、提高矿产品增值税税率、边境贸易财税政策调整、成品油税费改革、提高部分机电产品出口退税率及上级出台的调高增值税起征点政策等一系列重大税收调控政策。县税务人员通过认真学习，加强宣传，将税收优惠政策落到实处，有力地支持了地方经济的发展。
　　3.积极落实扩大内需配套资金，确保项目建设按进度完成
　　从C县看，2008和2009年中央扩大内需项目地方配套资金为1391.71万元，截至2009年10月底前全部配套到位，其中从一般预算安排配套资金1191.71万元，通过发行债券配套200万元，确保了项目建设的按时推进。
　　4.着力保障民生，支持社会发展，推进社会和谐。
　　2007-2009年，东兰一般预算支出平均增速35.03%，同期的农林水事务、教育、科学技术、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护的平均增速分别是74.25%、26.07%、95.26%、39.56%、81.17%、172.14%，大部分超过一般预算支出平均增速。2009年全年共安排农林水事务、教育、科学技术、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护等支出共44267万元，占当年一般预算支出62.78%。
　　5.稳步推进财政改革，不断提高财政预算管理水平。
　　按照上级的统一部署，积极推进各项财政改革。一是进一步深化部门预算改革，细化了预算编制。二是全面推行国库集中支付制度改革。三是进一步完善政府采购制度，依法强化对政府采购管理工作的监督。四是继续推进“收支两条线”管理改革。2009年12月3日正式开通运行了6个试点单位非税收入的收缴系统。五是积极开展财政监督检查工作。2009年开展了“小金库”专项治理工作，还对5个单位的财政收支情况进行检查。
　　财政的支持带来经济社会的良性发展。2009年全县地区生产总值14.7亿，比上年增长27.3%，是1994年的3.96倍.完成工业总产值6.5亿元，增长23.9%，其中规模以上工业产值3.5亿元，增长22.64%。工业实现增加值2亿元，增长31.08%。工业增加值对GDP增长的贡献率超过30%，工业主导经济发展的格局正在形成。公共服务能力进一步增强，人民生活逐步提高，社会和谐发展。
　　（二）C县经济社会发展促进财政增收情况
　　1.财政收入基本呈持续增长态势。
　　与经济增长相适应，C县财政收入呈持续增长态势。2009年财政收入执行数13016万元，是1994年的6.35倍，1995-2009年年平均增速17.13%。2008、2009年财政收入增速均超过20%。
　　2.财政收入质量逐步提高。
　　2006年C县非税收入4054万元，占一般预算收入的比重为68.27%，达到了历史高峰。经过3年的努力，非税收入占比逐渐回落。2007-2009年非税收入占比分别为59.07%、46.33%、27.72%，财政收入质量逐步提高。

　　二、C县促进经济社会发展与财政政策良性互动中面临的困难
　　1.财政收入总量小，收入结构不优。
　　近年来，C县财政收入基本以20%以上的速度快速增长，但是由于起点低，底子薄，财政收入总量仍处低位。从绝对数看，2009年财政收入执行数1.3亿元，居所属市的倒数第四。从相对数看，财政收入占GDP的比重为8.8%，比广西财政收入占GDP的比重低3.7个百分点，比全国财政收入占GDP的比重约低12个百分点。而且，C县2009年财政收入中非税收入占27.72%，仍高于10%的合理水平。
　　2．支柱财源尚未形成，财政增长后劲不足。
　　C县规模以上工业企业只有11家，个数少，规模小，总量位于全市倒数。而且规模以上工业企业产品销售成本偏高，经济效益也不理想。比如2008年规模以上工业销售收入17525万，只实现利润180万，占全县工业实现利润的21%。同时，不少企业刚刚完成改组改制或新近引进，大都在建厂、试产或初产阶段，对财政的贡献率还很低。此外，C县的税收结构单一，对水电站依赖性过强。2009年全县税收收入11528万元，从水电站的分成收入就达6817万元，占全县税收收入的59.13%。
　　3．财政自给能力弱，财政运行风险大。
　　2004年广西统一了对县的财政体制后，列入国家级贫困县的C获得的转移支付补助迅速增加。近5年来，C县上级补助收入占一般预算总收入的比重均在70%以上，2009年达到86.93%，基本上全靠上级。当县财政对上级补助的依赖越来越强，县财政自给能力就越来越弱，一旦上级补助减少，县级财政运转立即陷入困境。
　　4.基本支出占比大，资金回旋余地小。
　　C县属于典型的“要饭财政+“吃饭财政”，不仅大部分依赖上级，而且上级的补助也主要用于基本支出。2008年C县人员支出36000万元，其中：工资福利支出14087万元，对个人和家庭补助21913万元。人员支出占当年一般预算支出的64.9%。如果加上商品服务支出10312万元，基本支出共52064万元，占当年一般预算支出的93.9%。2009年，工资福利支出继续上升到17826万元，比上年增加3739万元。C县财政保障基本支出之后，资金所剩无几，很多改革的遗留问题因资金缺口无法解决。比如企业改制工作2005年已全部完成，但是职工养老保险、遗属补助、职工补偿金等所需的大量资金仍无法满足。
　　5.硬性支出过多，财政收支矛盾突显。
　　近年来，农业、教育、科技、医疗卫生、社会保障等法定支出和民生支出的不断增长，公务员工资和事业单位绩效工资改革的推进以及扩大内需所需要的配套资金，都对地方财政形成较大的支出压力。从C县看，2009年中央和自治区要求县级财政配套的各种专款经费如农业、教育、卫生、交通、水利、社保等多达20项之多，当年要求县配套的资金就达到了2573.62万元，占2009全年一般预算收入的47.95%。其中仅扩大内需项目上级要求配套的资金就达到了1391.71万元，占全年一般预算收入的25.93%.沉重的的配套要求，对于一个主要靠上级补助的贫困县来说，压力可想而知。
　　6.政府债务重，财政风险大。
　　截止2009年底，C县政府显性债务达11737万元，其中：银行贷款5440万元，发行债券200万元，上级财政扣款3362万元，其他欠款2735万元。而同期该县一般预算收入为5367万元，政府显性债务是一般预算收入的2倍多。从投资项目看，政府债务主要用于地方基础设施建设、保障性住房和社会事业发展等方面，基本属于无利或微利项目，难以依靠项目自身形成偿债能力。
　　三、贫困县促进经济社会发展与财政政策良性互动的对策
　　上面分析表明，贫困县在促进经济社会发展与财政政策良性互动中面临的困难是：一方面，财政收入总量小，支柱财源尚未形成。另一方面，“要饭财政”、“吃饭财政”和沉重配套的共同作用下，政府债务急剧上升，财政风险加大，经济社会发展缺乏稳固资金来源。困难的形成原因是多方面的，促进经济社会发展与财政政策良性互动应从以下着手：
　　1.因地制宜地发展经济，培育和壮大财源。
　　发展经济，壮大财源，是解决贫困县财政困难的前提。在市场经济条件下，政府的职能主要是提供公共产品和创造良好的投资软、硬环境。所以县级财政应积极转变支持经济发展的思路，采取新的手段和措施实现财政与经济的良性发展。具体而言，主要有：一是以主导产业为重点，培育和壮大财源。贫困县多为特色资源丰富的农（牧）业县，发展工业应先以农副产品精加工、深加工为主攻方向。从C县看，应着力支持桑蚕、药材、墨米酒、桐油加工、板栗加工等产业，巩固和壮大财源基础。为发挥产业集聚效应，财政应综合运用政策及资金手段，大力扶持产业园区的发展。比如：以一定的财力加强对园区基础设施的建设和完善；通过出台工业园区投资优惠政策和奖励纳税大户的措施来完善激励机制等等。同时，还应当集中建设好一两处园区，坚决避免重复建设、恶性竞争。

另外，对于招商引资的激励，应引入绩效考评，避免乱开奖励的口子。二是支持发展民营经济，拓宽财源空间。民营经济是县域经济中最具活力的增长点。目前，贫困地区民营企业的发展相当滞后，财政应致力于营造规范有序的市场环境以及宽松的政策环境，为企业提供优质高效的服务。比如：降低准入门槛；大幅度削减和调整行政审批事项；用好用活各项税收优惠政策，服务企业等等。
　　2.加强收入的征管，做到应收尽收。
　　在发展经济的基础上加强收入的征管,才能把经济发展的成果反映到财政收入的增加上,实现财政收入和经济发展的良性互动。加强财政收入的征管，必须坚持税收收入和非税收入两手抓。加强税收收入征管的着力点在于创新税源管理方式，应推行税源专业化管理模式，即按纳税人分类管理，按管理事项分类专业管理，按业务特长合理配置人员，按工作岗位强化业务培训，实现税源科学化精细化管理。同时，应加强税务部门与计划、经贸、财政、工商、金融保险等部门的协作，推进社会综合治税。非税收入作为财政收入的重要组成部分，也应做到应收尽收。建议贫困县加快推进非税收入收缴制度改革的步伐，组织力量加强非税收入的管理，避免财政收入的流失。
　　3.分阶段有重点地加大民生投入。
　　县域可持续发展不仅包括经济的发展，还包括社会的发展。改善和提高生活质量是居民的夙愿，也是政府的政策性要求。近年来，贫困县的教育、卫生、社保、三农、廉租房建设等民生支出，在中央和上级财政的支持下，呈快速上升的趋势。但是，沉重的配套要求也给当地财政带来了巨大的压力。建议上级应考虑贫困县的特殊性，实事求是地确定和降低财政困难县的配套资金比例，尽可能地不匹配、少匹配，或按各县不同情况，把匹配比例拉开档次。同时，贫困县应做好社会发展的中长期规划，每年选择一至两个民生支出做为突破的重点，以避免“到处撒胡椒面”的现象。
　　4.推进财政管理改革，提高财政资金使用效益。
　　近年来，贫困县积极推进部门预算、国库管理制度、政府采购等各项改革，加强财政监督检查，财政管理水平进一步提高。但是，财政支出绩效评价仍没有真正开展，财政资金的使用效益不高。特别在政府民生投入大幅增长的情况下，以同一项目多次套取财政资金的现象时有发生。因此，将绩效评价制度化、常规化，尤显迫切。建议贫困县加快绩效评价制度改革的步伐，让绩效观念先深入人心，再不断地修正评价指标体系，从而既利于健全财政资金管理使用的正向激励机制，又可为监督提供依据。
　　5.积极化解和控制债务，为经济社会发展提供稳定的环境。
　　鉴于贫困县政府的债务形成涉及面广、时间跨度长、债务关系错综复杂等因素，化解县级政府性债务应区别对待，合理化解。比如：对县乡自身原因形成的债务，由县乡财政在预算中安排逐年偿还；对扶贫贷款、“两会”清理再贷款、农村改水世行贷款、农网电力改造贷款、省道干线改造贷款等应由中央负责偿还；对借用上级财政的周转金和农业综合开发资金，可以挂账或豁免；对粮食企业政策性亏损挂账全部核销；对村级公路通达、通畅工程建设形成的债务，中央、省、市财政分别解决一部分，其余由县财政逐年消化；对因平衡当年县财政预算而将部分支出列入暂付款科目形成的赤字挂账，上级财政可给予一次性补助解决。总之，旧债可以采取多种措施灵活化解。相对化解旧债，控制新债更为重要。建议对新举债项目建立起一套严格的约束机制，严防前清后欠。比如：编制债务预算，赋予地方人大对于地方政府债务的监督权利；明确落实还款渠道和还款来源；建立严格的项目债务责任制度；设置专门的管理部门等等。当然，在条件成熟的时候，应建立财政风险预警机制，为借债提供决策依据。
参考文献
1 曹正城. 欠发达县财政问题探究———以湖南省城步苗族自治县为例. 文史博览,2009(8)
2 欧阳建国等. 发展县域经济,实现经济与财政的良性发展. 当代经济,2005(7)