以科学发展观为指导，推进政府绩效评估

论文导读:：增加GDP在整个指标体系中的权重。以科学发展观为指导，推进政府绩效评估。
论文关键词：科学发展观政府绩效评估，指标体系

　　政府绩效评估是指根据绩效目标，运用评估指标对政府部门履行行政职能所产生的结果及其影响进行评估、划分绩效等级、提出绩效改进计划和运用评估结果来改进绩效的活动过程。⑴开展政府绩效评估工作是深化我国行政管理体制改革、提高政府效能的迫切要求。目前，西方发达国家比如美国、英国、德国、法国、澳大利亚等普遍把绩效评估作为落实政府责任、改进政府管理的重要工具和手段，并取得了积极的成果。我国的许多地方政府近年来也纷纷开始探索和尝试开展政府绩效评估活动，并获得了不少有益的经验。但从整体来看，我国的政府绩效评估还处于初始阶段，实践中存在不少问题。笔者认为，以科学发展观为指导，全面推进政府绩效评估工作，是我国建设服务型政府、人民满意政府的必由之路。
　　一、科学发展观与政府绩效评估的内在联系
　　科学发展观，是对党的三代中央领导集体关于发展的重要思想的继承和发展，是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现，也是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。中国的行政管理体制改革，必须以科学发展观为指导，循序渐进，攻坚克难，才能实现预期的目标。政府绩效评估作为我国行政管理体制改革的重要组成部分之一，必然与科学发展观之间产生紧密的联系。这主要体现在：
　　（一）科学发展观是政府绩效评估的根本价值取向
　　“价值取向是地方政府绩效评估体系和绩效评估行为的深层结构，是地方政府绩效评估之魂。”⑵过去，我国不少地方政府之所以在绩效评估工作中陷入误区，主要就是在价值取向上出现了混乱指标体系，或者一味强调GDP的重要性，增加GDP在整个指标体系中的权重；或者明显忽视广大民众对政府绩效评估的参与，仅仅把绩效评估作为上级指挥下级、上级监控下级的工具和手段。如果一个地方在政府绩效评估的价值取向上出现明显的问题，丢掉其应用的魂魄，那么无论它投入多大的资源，花费多大的气力，都不可能得到理想的效果。因此，把科学发展观作为政府绩效评估的根本价值取向，可以将目前地方政府各自为阵的绩效评估活动导向建设服务型政府、人民满意政府的正确轨道，最终推动我国经济社会实现又好又快的发展。
　　（二）政府绩效评估是贯彻落实科学发展观的重要载体
　　温家宝总理曾经指出：“科学发展观与正确的政绩观紧密相关，要树立和落实科学发展观，必须树立和坚持正确的政绩观；不坚持科学发展观，就不可能有正确的政绩观杂志网。”而通过有效的政府绩效评估活动，可以从制度层面引导各级领导干部树立正确的政绩观，抛弃过去那种“见物不见人”、“重物不重人”的错误观念以及热衷于搞形象工程、政绩工程的不良行为，尽快走上科学发展之路。同时，通过政府绩效评估，我们可以发现目前政府工作中不符合科学发展要求的诸多问题，比如行政成本过高、服务意识不强、社会职能缺位、短期行为严重等等，然后通过改革，促进政府自身的科学发展，真正实现“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”。
　　二、我国政府绩效评估目前存在的主要问题
　　（一）指标体系设计不科学，经济因素占比过大
　　从政府的基本职能出发，政府绩效评估指标体系应当涵盖政治、经济、文化、社会四大职能。但从目前各地的实施情况看，经济方面的指标尤其是GDP、财政收入的增长速度被放到了至高无上的地位上，所占权重很大，甚至有时达到了“一俊遮百丑”的地步。以至于在这种导向之下，相当一部分领导干部把“发展是第一要务”片面地理解为GDP增长就是硬道理，形成了GDP崇拜，即为了GDP增长而不择手段，不惜以牺牲生态环境为代价来追求短期的经济繁荣，最终却忽视了发展的真正目的，导致了经济和社会发展的不平衡。另外，在指标体系的设计中，还存在一种明显的倾向，那就是比较关注产出的数量，而忽视了投入的成本；比较关注地方政府及其部门提供了多少公共产品和公共服务，而忽视了这些公共产品和公共服务本身的质量；比较关注眼前的政绩，而忽视了长远的发展；比较关注纵向对比即评估对象自己与自己过往绩效的比较，而忽视了横向对比即评估对象与同类机构的相互比较。凡此种种，均导致目前政府绩效评估的公信力不足，其结果常常受到质疑，难以体现应有的权威性。
　　（二）评估主体较为单一指标体系，公众参与仍有不足
　　谁来评估政府，是政府绩效评估的关键问题之一。从理论上说，政府和政府的服务对象，包括社会公众、企业和其他组织都应当成为政府绩效评估的主体，尤其是社会公众，对政府的绩效状况最有发言权，本应成为政府绩效评估最重要的主体。但长期以来，我国政府绩效评估的基本模式就是政府系统内部上级对下级的评估，政府既当运动员，又当裁判员，绩效评估的公正性和科学性难以保证。社会公众、企业和其他组织虽然也有参与，但参与程度不深，参与面不广，参与权利缺乏制度的保障，其对政府绩效评估的最终结果影响力也相对有限。显然，这种状况与科学发展的要求之间还存在较大的差距，不能很好地体现“以人为本”的要求。
　　（三）评估过程随意性大，规范程度明显不高
　　尽管有个别地方已经出台了规范政府绩效评估的地方性法规（比如2009年3月26日通过的《哈尔滨市政府绩效管理条例》），但由于缺乏全国性法律的统一规定，我国的政府绩效评估从整体上看仍处于一种自发和半自发状态，规范程度很低。主要表现在：一是某个地方或者部门开不开展政府绩效评估，以何种方式开展，规模有多大，很大程度上取决于个别主要领导的想法，有时，仅仅是人事上的一次变动，就对地方政府绩效评估工作产生巨大的影响；二是由于没有相应的法律和制度作为保障，导致评估指标的设定和调整变得比较随意，有些明显属于“形象工程”、“政绩工程”的项目却以地方党委、政府中心工作的名义列入评估指标并占有极大的权重，还有一些根本不属于政府职能的事项也因主要领导的重视被设定为评估的内容；三是评估过程透明度不够，基本处于封闭状态，缺乏应有的监督尤其是社会的监督，评估结果一般没有向社会公开，甚至没有在政府系统内部公开，只掌握在上级政府和少数部门手中。
　　（四）评估方法有待改进，定性模糊定量困难
　　科学的评估方法才能得出科学的评估结果。但目前各地普遍存在评估方法单一的问题，没有实现定性方法与定量方法的有机结合；评估实践中 “运动式”、 “突击式”的评估方式比较常见，忽视了政府绩效评估的持续性。由于政府提供的公共产品和公共服务不像企业的投入产出那样易于量化，导致政府绩效定量评估的难度大大增加，一些本应量化或可以量化的指标，却因政府评估主体怕麻烦的心态而随意设定为定性评估，还有一些指标虽然量化了，但设计不科学指标体系，常常出现一些被评估者轻易就能完成指标的150%，甚至200%、300%的情况。而定性评估又由于缺乏量化的基础，容易出现凭印象、凭经验、凭感觉的现象，很难避免随意性和片面性。
　　三、以科学发展观为指导，完善我国政府绩效评估制度
　　（一）树立科学的政府绩效理念
　　观念是行为的先导,有什么样政府绩效观，就会有什么样政府绩效评估行为。科学发展观，第一要义是发展，“发展是第一位的，是绝对的，科学发展观是关于如何发展的思想和观念，是为发展服务的，离开发展就无所谓科学发展观。”⑶因此，政府绩效评估必须牢牢把握发展这个党执政兴国的第一要务，追求全面、协调、可持续的发展，而不是片面的、不计代价的、竭泽而渔式的发展。政府绩效评估的开展应当促进发展，有助于提高发展的质量和效益。政府绩效评估要牢固树立责任政府、顾客至上等科学的理念，其中尤其要贯穿民本的思想，也就是要以民为本而不是以官为本。要尊重人民群众的主体地位，把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量政府绩效高低的主要标准，真正做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，千万不能将政府绩效评估异化为“官样文章”，在政府系统内部封闭运行。
　　（二）构建符合科学发展要求的政府绩效评估指标体系
　　政府绩效评估指标体系是政府绩效评估的核心内容。指标体系是否科学，可操作性强不强，会直接影响政府绩效评估的成败。从科学发展观的要求出发，我们在政府绩效评估指标的设定上，既要有体现区域经济发展水平的指标，又要有体现社会发展水平和环境建设的指标；既要重视当前的发展，更要重视这种发展的可持续性；既要关注效率，又要保障公平；既要考核地方政府和部门履行职能的情况，又要评价它们在推进行政改革、转变政府职能方面的作为。要善于统筹兼顾，综合考量各项指标之间的平衡性与合理性，既总揽全局、统筹规划，又抓住牵动全局的主要工作和重点任务，多角度、全方位地评估政府绩效杂志网。就当前而言，在政府绩效评估指标体系的权重分配中，有必要较大幅度地减少经济指标的权重，相应增加社会发展、人民生活和环境资源指标的权重，以更好地体现科学发展观的要求。
　　（三）形成体现以人为本的多元评估主体
　　政府绩效评估主体的多元化，是保证评估有效性的关键因素之一。政府和政府的服务对象，包括社会公众、企业、其他组织以及专家学者都可以来评估政府绩效，但由于各自站位的不同，由它们当中的任何一方来单独评估政府绩效，都会有明显的局限性指标体系，并会影响政府绩效评估的准确性和公正性。因此，由各相关方共同参与政府绩效评估，形成多元评估主体，是政府绩效评估发展的必然要求。多元评估主体在政府绩效评估中的地位是不同的，不能等量齐观，其中，社会公众应当成为最重要的评估主体。科学发展观的核心是以人为本，开展政府绩效评估，必须把实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益作为其出发点和落脚点，走群众路线，把“人民标准”和“群众满意度”作为衡量政府绩效高低的主要依据。只有这样，政府绩效评估才不会脱离构建服务型政府和人民满意政府的目标。
　　　　（四）推进政府绩效评估的法制化
　　政府绩效评估法制化是有效开展绩效评估活动的重要基础和前提。目前，西方发达国家纷纷在政府绩效评估方面进行大规模的立法活动，并取得了明显的成效。对于中国而言，政府绩效评估总体上仍处于起步阶段，有必要学习和借鉴他人的有益经验和做法，加快实现我国政府绩效评估的规范运作。就立法而言，应把握以下几个关键点：一是立法主体。由于政府绩效评估并非政府内部事务，因此由政府自身来立法显然不合适，其立法主体应为人大；同时，为避免地方各自为阵并保证立法的权威性，由全国人大制定一部全国性的《政府绩效评估法》比各地方分散立法更为妥当。二是法条内容。首先在法律中要明确政府绩效评估在政府管理中的重要地位；其次要规定政府绩效评估的原则、范围、形式、内容、程序、参与主体以及评估结果的运用，使各地的评估工作有法可依、有章可循；最后还要阐明相关的法律责任和救济途径。

参考文献：
⑴宋程锦.关于完善我国政府绩效评估的几点思考〔J〕.中国人才，2008.（15）.
⑵彭国甫.价值取向是地方政府绩效评估之魂〔J〕.中国行政管理，2004.（7）.
⑶赵存生.准确把握科学发展观的内涵和基本要求〔N〕.河南日报，2007.07.13.
Propelling the Government PerformanceEvaluation in the Vision of the Scientific Development
Li Bin
(Nanping Municipal Party College of the CPC, 353000, Fujian )