韩国农村行政管理及制度建设的启示

　　从韩国地方行政区划来看，特别市是首都首尔，6个广域市(相当于直辖市)是釜山、大邱、仁川、光州、大田，蔚山，9个道(相当于省)是京畿道、江原道、庆尚北道、庆尚南道、忠清北道、忠清南道、全罗北道、全罗南道、济州特别自治道。广域市和道分别下设郡(相当于县)，但是光州和大田两个广域市只设区没有郡，其他广域市和道均有郡级地方政府。2011年统计资料显示，韩国共有86个郡。其中，全罗南道的郡最多，共有17个;庆尚北道有13个郡，江源道有1丨个郡;济州道的郡最少，只有2个。釜山、大邱、蔚山3个广域市分别设有1个郡，仁川广域市设有2个郡。

　　从韩国农村行政管理来看，虽然有的道是通过市、区代替郡，但大多数情况是通过郡管理农村基层。郡下设邑(相当于镇)和面(相当于乡)，。2011年韩国共有215个邑、1201个面、36564个里、479855个班。郡、邑和面都是地方自治政府，郡守(相当于县长)、邑长(相当于镇长)和面长(相当于乡长)分别为不同等级的地方行政官员。邑和面下设里(相当于村)和班(相当于组)，里和班都不是行政单位。里长(村长)的社会角色是协助邑长或面长工作的办事员，负责上传下达的任务，而班长(组长)的任务则是协助里长，里长和班长均由不脱产的农民担任。

　　由于韩国的国土面积较小、人口相对较少，以及多年来农村居民不断迁移到城市，其郡、邑(面)、里的人口数量和国土面积明显少于中国的县、乡镇和行政村。以庆尚北道的高灵郡为例，该郡下辖丨个邑7个面152个里(村)663个班(组)，该地区总面积为384平方公里，人口35448人，其中35%的劳动力从事农业生产活动，主要农产品有草莓、西瓜、土豆和粮食作物等。①在高灵郡辖区内，人口多的里(村)有600多人，人口少的里(村)约50人。高灵邑是该郡人数最多的邑(面)，共有25个里(村)、约12000人。全邑约有一半劳动力从事农业生产活动;另有一半劳动力从事工业生产活动，包括生产塑料制品和铸件等。本馆二里是髙灵邑的一个里(村)，在册的共有80户120人，其中5户农村居民已迁移城市，但是尚未办理户籍身份转移手续。

　　根据韩国地方自治法律，郡守是通过地方居民投票选举产生，每4年选举1次，参选的竞争者必须不是政府公务员。如果是政府公务员，则退职120天后才能参加竞选郡守。邑长和面长则是通过郡守任命决定的，他们是政府公务员。里长和班长不是公务员，他们只是普通的农村居民。里长不仅要有较高的群众威望，更要有为大家服务的信念，因为他们基本上没有行政权，只有为大家服务的责任。高灵郡本馆二里金祥奎里长说，他的工作职责是将邑政府与里的群众联系起来，传达邑政府的政策和决定，反映本里群众要求和意见，并协调村里事项。在本馆二里，有5名班长协助里长的工作。韩国地方政府给予里长的报酬较低，金祥奎每月可得到25万韩元(相当约1350元人民币)的报酬，其中20万韩元是T作费，5万韩元是误餐费，这些收人对于韩国人来说是很少的。他每天都要听取农民的意见，所以许多人不愿意担任里长。为了鼓励和支持长们努力工作，服务于农民群众，高灵邑政府决定对于里长们的孩子给予奖学金资助。韩国农村的班长则是完全义务的，他们没有工作报酬，所以其工作量也较少。

　　需要强调的是，韩国农村地区行政权限主要集中在郡守，邑长和面长也掌握一部分管理权,里长基本上不掌握行政管理权。由于郡守是选举产生，所以郡守主要对本地区选民负责，这体现在郡守不仅定期向地方议会述职，而且平时要认真倾听群众的意见和建议。高灵郡郡守郭龙焕指出，他是当地百姓选举出来的，必须对选民负责，平时必须很亲切地接待群众，倾听他们叙述和愿望，否则不仅要失信于当地群众，在未来竞选中失去选民的投票，而且还会受到地方议会的质询。®邑长、面长都是由郡守任命的，他们向郡守负责。里长是先经本里群众推选，再由邑长(面长)任命的。对于韩国农村行政管理来说，郡政府具有十分重要的地位和作用。韩国不同于中国，虽然郡的地理位置属于广域市或道，但是根据韩国地方自治法，郡守是由本郡居民选举产生，郡政府与广域市政府或道政府之间主要体现为协调关系，而非行政管理的上下级关系，即广域市的市长或道知事(相当于省长)不能直接指挥郡守。对于韩国农村经济社会发展，郡政府不但负有重要的领导责任，而且在法律上拥有独立的决定权，无须经过广域市政府或道政府批准。

　　韩国郡政府的主要职能是制订郡和实施地方经济社会发展计划，促进地方经济(特别是农村经济多元化)发展，加强地方公共设施建设，改善农业生产条件，保护自然环境和发展旅游事业，提高居民的经济收人和社会福利，提高人民文化教育和身体健康，防灾减灾和救助贫困居民，满足当地人民群众的合理要求，保证社会和谐稳定和良好秩序。

　　郡政府的机构设置可以体现其主要职能。以大邱广域市的达城郡为例，该郡面积为426.6平方公里，下辖3个邑、6个面、251个里、1819个班，共有人口180351人，其中从事农业生产人数约占当地劳动力的10%。达城郡设郡守1名、副郡守丨名，郡政府公务员为719名。郡政府的主要机构为行政支援局、居民支援局和都市建设局，这3个局分别管理6个科室，郡守(副郡守)领导上述3个局以及企划室和政策研究室。行政支援局设有行政支援科、税务科、会计科、综合民愿科、土地信息科、信息通讯科;居民支援局设有居民支援科、社会福利科、经济支援科、文化体育科、环境科、卫生科;都市建设局设有建设科、都市设施科、水利科、建筑科、交通科、公园绿化科。

　　郡政府的财政预算也体现了其主要职能。以2012年度高灵郡政府财政预算为例，全年财政预算为2276亿韩元，其中一般项目预算为2056亿韩元，特别项目为220亿韩元。其中包括：公共行政经费为112.54亿韩元，公共秩序及安全经费为47.76亿韩元，文化教育经费为28.92亿韩元，旅游观光经费为27.37亿韩元，环境保护经费为137.73亿韩元，社会福利经费为131.39亿韩元，卫生保健131.95亿韩元，农业水产378.35亿韩元，产业建设(中小企业)150.20亿韩元，交通运输212.76亿韩元，工业园区180.28亿韩元，地域开发124_09亿韩元，困难救助37.09亿韩元，预备经费121.93亿韩元，其他经费133.92亿韩元。在上述财政预算中，农业水产投资最多，交通运输投资其次，分别占高灵郡全部预算的16.62%和9.34%。由此可见，韩国地方政府重视农业和交通基础设施建设，特别是重视农村欠发达地区发展，帮助贫困农户改善生活条件郡政府机构比较齐全，邑和面政府机构较为简化。以高灵郡为例，该郡设有18个科室，共有工作人员约600人，而下辖的高灵邑设有5个系(相当于股)，有总务系、民愿系、产业系、居民福利系和财务系，包括邑长和1名副邑长在内共18名工作人员。虽然邑(面)的系与郡的科有对应的工作关系，其工作职责和范围大体相仿，但是邑和面更像是郡的派出机构，这不仅体现在邑长(面长)是不经选举而由郡守任命的，而且邑长和面长的权限远不及郡守。以地方建设项目为例，邑(面)的建设项目超过1亿韩元须由郡政府直接管理，邑(面)政府则负责管理较小的、临时性或应急性项目，例如紧急救灾性项目等。据我们的实地考察，邑(面)政府承担更多的服务性职能，即直接为当地居民群众服务。

　　值得注意的是，郡政府均设民愿科，邑(面)政府也设民愿系，这是为百姓服务并听取他们意见的部门，类似于我国地方政府的综合性服务窗口。韩国地方的民愿科(系)主要管理与群众生活密切相关的一些事项，如居民身份、公共卫生、车辆管理、土地管理、建筑物管理等。该部门负责接待来访群众，听取他们的意见和建议，将群众的意见建议转交有关职能部门处理，并在规定时间内做出相应的回答和解释。由于韩国农村居民大都有微型计算机并可以在家上网，所以他们可以通过网络反映问题，民愿科(系)负责处理和答复由网络传来的信息。高灵郡民愿科的公务员说，居民的意见和建议大都是通过上网反映的，直接前来质询政策和反映情况的居民并不多。

　　三郡政府管理权的制度约束

　　韩国郡政府在行使管理权时比较谨慎，这不仅反映在公务员工作兢兢业业，在建设项目管理上井井有条，以工作过程的认真负责来保证工作成绩，而且体现了地方行政长官(郡守)在处理公务和对待群众，强调“尊重法律、尊重民意”的理念认知，这与韩国政治体制及制度建设密切相关。

　　1.地方直选让郡守敬畏人民

　　根据韩国法律规定，全国每5年选举一次总统，每4年选举一次市长、道知事、郡守、区长等地方行政长官，郡守是由郡选民直接选举产生。韩国并未规定郡守必须异地任职，事实上许多郡守都是本地人。高灵郡的郭郡守指出，选民选举行政长官时，他们非常注重是否熟悉候选人,只有经常为百姓办好事的候选人才有可能受到选民的信任。®郭郡守就是土生土长的髙灵人，他曾长期在郡政府当公务员，许多本地人都认识他并了解他的品质和主张。郡守作为选民直选产生的地方行政长官，他深切地感受到其任职直接来自选民，所以他必须关心群众、服务群众。郭郡守在谈到接待群众反映问题时，强调不但要亲自与群众谈话，而且要亲切地接待来访群众，决不能怠慢和轻视群众，否则大家就不信任你了，以后就不会再选举你了。®由此可见，韩国并不强调地方官员的异地任职，但是他们解决了一个关键性问题，即让地方长官明白权力来自人民，是人民授权让他负责管理地方事务，地方直选迫使郡守不得不敬畏选民群众。平民百姓有问题可以直接约见郡守，郡守不能也不敢拒绝与群众见面谈话。郡政府没有专职的门卫，群众可以自由进出政府办公楼。

　　2.地方议会对地方官员制约

　　总的来说，韩国既具有西方国家的现代民主制度，又具有浓厚的东方文化，这反映在郡议会与政府之间的关系上，即在监督基础上的合作关系。从法律上讲，议会对政府有一定监督和制约作用，韩国郡议会每年有若干次正式会议，对郡长的财政预算和工作政绩进行评价，对郡长的工作失误提出质询和批评，也可以反映群众提出的重要问题，要求郡守改进工作并解决问题。韩国地方议会是每4年一届，与地方长官同时选举产生。高灵郡议会现有7名议员，其中1名任议长，设有专职办公室和专职秘书，处理日常事务和接待群众。该议会除每年几次正式会议(郡守必须到场接受质询)外，一般每月召开两次工作会议，郡政府有关部门负责人(科长)参加会议，并将有关意见和建议带回政府研究，在下次工作会议做出答复。郡议会作为议决机构，对政府的制约主要体现在预算、政策的审核批准方面，如果议会与政府存在明显分歧和对立，则议会可以不通过政府提交的经济发展政策和财政预算，但是韩国地方议会与政府的合作远大于对立,因为两者都出于发展地方经济社会的目的。韩国人在遵守法律原则的同时，讲究儒家传统文化中的合作精神，这不同于欧美国家。

　　3."居民召还制”的制约作用

　　为了防止地方自治政府独断专行的弊端，2007年7月起韩国实施了“居民召还制”的法律规定。即当地方自治政府出现严重的问题时，当地居民群众可以采用“居民召还制”反制地方政府，因为除非郡守严重违法受到法律制裁，否则广域市和道政府不能依法将其撤职査办。韩国“居民召还制”规定，当选举产生的地方行政长官或地方议员独断专行或出现严重问题时,有一定比例的选民联合签名并经过地方议会表决通过，方可对现任地方行政长官进行信任表决。如果超过30%有选举权的当地居民参加投票，并且超过50%的投票人对地方行政长官不信任，则可向地方选举管理委员会提出罢免地方行政长官。虽然事实表明，韩国几乎极少实施“居民召还制”，但是这种制度对地方长官具有相当的震慑作用，这正是“居民召还制”的意义所在。

　　4.公务员制度的规范作用

　　韩国公务员可分为立法、司法和行政公务员，公务员要通过相应的国家考试才能录用，通常公务员考试竞争非常激烈，大学毕业生成为公务员实属不易。公务员的晋级是根据个人的能力和成绩进行，科长以下公务员的晋升程序为：根据个人的工作成绩评估、经历评估及教育训练成绩的总分来排列顺序，郡政府的晋升审定委员会对候选人进行审核并做出评审意见和建议，由郡长批准候选人晋升新的职位。如果公务员不能胜任工作或违反法律规定或违背道德准则，这样的公务员就会受到一定的行政处分。例如，公务员免职处分包括自愿的“意愿免职”、未到退休年龄的“名誉退职”“职权免职”及“惩罚免职”等。职位解除是指公务员由于不能完成工作、在被惩罚程序过程中、被刑事起诉等原因不能执行工作，在一定期限之内被解除其工作义务。®上述表明：韩国地方长官要受到选民、议会、法律和社会团体等多方面制约，并将其转化、分解为对机关公务员的监督压力，郡守根据公务员制度规定对下属(包括郡政府科长、室长及邑长和面长)进行奖励和处罚，从而形成了对地方公务员的制度约束。同时，韩国重视公务员队伍建设,公务员录用后实施定期的教育培训。

　　5.公开透明制度限制腐败空间

　　韩国地方政府的政策透明程度较高，极大地压缩了腐败现象可能出现的空间。例如，郡政府的各项政策、预算方案、决算报告、福利补贴、建设项目进展等都向社会公开，其渠道包括政府网站、服务窗口、咨询解答等，以及当地居民可以直接约见郡守、政府科长和邑(面)长，要求地方官员回答问题。这种公开透明度不仅反映在政策执行方面，而且还体现在工作岗位的空间布局上。我们参观郡、邑(面)政府时发现，郡守及副郡守有其单独的办公室，但是科长和科员们都是在大办公室工作;同样，邑(面)长有独立的办公室，其他公务员都是在一个大办公室里工作。这样不仅简化办公条件和节约办公经费，而且公务员们的工作情况可以一目了然，形成了互相监督、互相促进的工作氛围。同时，韩国媒体可以比较自由的报道，这有利于发挥新闻舆论的监督作用。

　　6.邑(面)长和村长所受制约

　　在韩国农村地区，邑长和面长不是选举产生的，而是在综合个人的能力、资历、威望、人品等方面的情况下，经过郡晋升审定委员会对邑(面)候选人进行审核评价，即从公务员中选拔，最后由郡守任命产生的。与其任命相对应，邑(面)长主要接受郡长的管理和监督，同时也接受当地群众的监督。里长与邑(面)长不同，里长不是公务员，而是协助邑(面)长工作的群众代表，与其说是由邑(面)长任命，倒不如说是由群众推选所决定的。在达城郡的桥项里，一位名叫李品子的女村民说，她所在村是一个1100多人的大村，村里有不少自发的群众组织，例如老年协会、妇女会、农业协会和男性团体。在选拔里长时，这些团体互相协商后推荐人选，再经过邑(面)长研究后任命。在一般情况下，邑(面)长是要充分考虑民意的，否则他指定的里长难以开展工作，所以说里长还是由老百姓来决定。

　　7.关键是对郡守的监督和制衡

　　上述表明，韩国农村行政管理权集中于郡政府，作为地方自治团体组织，郡不仅具有独立于广域市、道的行政管理权，并且对邑和面具有管辖权，所以对郡守的监督和制衡是问题的关键。韩国通过民众选举、议会制度、法律规定、新闻舆论等多种渠道和方式，对郡守进行了有效的监督和制衡，并取得了不平凡的成绩。由于解决了郡守这个关键环节，对邑长、面长的监督和制衡就容易解决。从近20多年来看，韩国无论在经济快速发展的过程中，还是从军人政府过渡至民选政府的过程中，没有明显地出现过一个以郡守为代表的官员集体贪污腐败的高发时期，我们有理由推断：这其中与韩国农村行政管理体系对应的监督和制衡机制发挥了巨大的作用，即通过制度建设遏制了腐败蔓延。不可否认，20世纪70~80年代韩国的民主运动高涨，这对普及和提高韩国人民的民主意识起到了积极作用，也为后来韩国社会的民主、法制有序发展铺垫了重要基础。

四韩国经验的思考与借鉴

韩国作为东亚近邻和经济快速发展国家，与中国在历史、文化及经济发展等方面有着诸多的相似之处，尤其是两国都经历了长期的封建社会和近现代外来列强的人侵，但是韩国在较短时间里实现了社会转型。韩国农村地区行政管理和制度建设的成功经验，确实值得我们学习和借鉴。

　　(1)在市场经济迅速发展的同时，必须加快与市场经济相适应的社会管理制度建设，重点是推进民主政治建设和加强对行政管理权力的制衡和约束，特别是对地方政府官员的有效监督和制约。针对掌握农村行政管理大权的郡守，韩国制定了多维、有效的制衡机制和方式，比较有效地遏制了农村社会腐败现象。政治学理论指出，绝对权力必然导致腐败，只有消除绝对权力，才能遏制腐败滋生。

　　(2)民主政治建设必须是整体地、有序地推进。对于农村民主政治建设而言，仅仅局限于村庄层面的村民自治是远远不够的，必须以整体推进县、乡(镇)和村的民主政治建设，因为缺乏整体性民主氛围的农村基层民主，不仅难以得到上级的有力支持，相反会受到冷遇或压制而举步维艰，如同一粒种子在贫瘠的土地上难以发育生长。

　　(3)注重地方政府行政管理的实效性。日本、韩国等随着经济快速发展，不仅注意改善行政机关的办公条件，而且更注重提高行政办公效率。在韩国的郡政府，除郡守等几位负责人以外，包括科(室)长等公务员基本上是在开放式大办公室工作，这样既节省办公成本又便于互相监督，还大大提高了办事效率。与韩国相比较，目前我国县级政府的科局级干部普遍个人占用一间(套)办公房，这不利于管理与监督并造成某种程度的浪费，这种“大而全”的办公方式不仅没有受到质疑，反而成为大家推崇和模仿的目标。

　　(4)注重公务员的培养和选拔。韩国是一个高等教育普及的国家，大部分公务员都具有全日制本科学历。在公务员进人政府机关后，还有定期的培训和考核，注重业务能力和素质提升。公务员的晋级需要经过严格的程序，并需要有相应的政绩、能力和品质为依据，而非仅凭关系就可以提拔任用，这也是韩国公务员认真负责的一个重要动因。

　　(5)“亲民、敬民、为民”是政府的根本所在。从我们的访谈来看，韩国郡守至地方公务员大都具有亲民和敬民的意识，他们深切地认识到行政权力来自人民，因为郡守的选票直接来源于选民，其竞选承诺必须向选民兑现，这种意识和感受由上向下传递，最终成为全郡公务员的共同理念。显而易见，对地方政府主要官员的有效制约，是遏制农村腐败滋生和官僚主义的最重要环节。

　　(6)韩国社会群众团体的发展、协调和共同行动。韩国社会组织、团体的发展和活跃，是对政府权力构成一种社会力量的制衡，这是政治民主发展的重要基础之一。韩国农民自发组织的发展和成熟，可在一定程度上代表民众意愿，对郡政府起到了积极的制约作用。在国家法律框架内，推动农村社会组织发育和发展，并构建新的农村社会管理体系，是我们研究和实践的重要问题。