创新农村基层公共行政管理激励机制

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　　农村基层公共行政管理直接影响到农民群众利益的实现程度，是行政体制改革的重要内容。创新农村基层公共行政管理体制，必须考虑三个方面的问题：一是理念问题，即乡镇工作人员在行政过程中的角色理念；二是方式问题，即以何种管理方式规范行政行为和提髙行政效率;三是机制问题，即如何激励和管理乡镇工作人员。本文试从创新农村基层公共行政管理激励机制角度进行探析。

　　激励是一个通用名词，我们可以把激励看成是一系列的连锁反应:从感觉的需要出发，由此引起要求或要追求的目标,引起为实现目标的行动，最后满足需要。农村基层公共行政管理激励机制是指政府规范和引导农村基层公共管理人员的行为方式与价值观念，使之符合政府所规定和倡导的行为方式与价值观念，从而实现行政目标的过程。农村基层公共行政管理激励机制由三个要素组成:激励标准、激励手段和激励过程。其中激励标准是指政府对国家公职人员进行激励的规定，它规定了激励方向和激励强度。只有好的激励标准、激励方向才会导致好的路径依赖，扭曲的激励机制只会陷入坏的纳什均衡。激励手段多种多样，不同的标准可以有不同的划分方法，以激励标的划分，总体上可分为两类:精神激励和物质激励。以激励方式划分，可分为个人激励、团队激励和组织激励。在激励的时间效应上,可分为短期激励和长期激励。所有的激励手段都是互为补充，相辅相成,有机结合的，单一的激励手段并不能达到所需的效果。激励过程可分为激励导向、激励检测、资源分配和信息反馈四个步骤。

　　科学的激励机制对于强化人们的竞争意识、效率意识，全面提高人的素质具有十分显著的作用。恰当的使用激励手段，能够不断挖掘个人潜力，最大限度地调动工作积极性和创造性，提高服务意识和服务水平，提升服务质量和服务效率，进而大大提高农村基层公共行政管理水平。

　　一、重塑价值观念和管理理念，加强绩效考核,完善目标激励机制

　　1、重塑价值理念，完善目标体系

　　政府的价值观念是政府的灵魂，是公职人员明确政府行政目标，形成政府凝聚力的必要条件。没有共同的价值观念,不可能形成共同的组织目标，没有共同的组织目标,就不可能形成组织凝聚力。而一个没有组织凝聚力的政府,则是一个没有生气的、低效率的、没有内在动力的政府。因此，激励机制的创新首先必须有行政价值观和管理理念的变革。

　　农村基层公共行政管要重塑行政价值观，引进新公共管理的管理理念，把主体中心主义转化为客体中心主义，把权力中心主义转化为服务中心主义,把个体利益中心主义转化为公共利益中心主义，实现“权力导向型”转向“消费者导向型”。“消费者导向”是“以服务导向代替传统的政府中心主义”的结果，它体现了一种新的价值认同：即政府作为“公仆”向“公民”提供服务的理念,转向市场契约下的供需理念。“消费者导向”的新理念为公共行政体制创新提供了价值取向，使国家公务员有可能由虚构的“社会公仆”成为现实的“社会公仆”。因为不管公务员是否真正认同“社会公仆”的理念,都必须按“顾客主权”的规制行政;而“顾客主权”规制的实现，也就真正完成了公职人员作为“社会公仆”的角色定位。特别是农村基层公共行政人员直接和普通群众打交道，向他们提供公共服务，树立“消费者导向”新理念尤为重要。

　　重塑行政价值理念，也就必然重塑政府目标激励机制。政府行政目标，也就是政府职能定位，它关系公职人员激励机制的方向和标准。在激励体制中，目标激励起着重要的作用。目标作为一种诱引，具有引发、导向和激励的作用，通过确定适当的目标，诱发人的动机和行为，可以达到调动人的积极性的目的。一个人只有不断启发对高目标的追求，也才能启发其奋而向上的内在动力。当每个人的目标强烈和迫切地需要实现时，他们就对社会的发展产生热切的关注，对工作产生强大的责任感,平时不用别人监督就能自觉地把工作搞好,这种目标激励会产生强大的效果。

　　在传统行政管理的政府中心主义下，提供公共服务的行政管理人员居于主导地位，而作为公民则只能被动地接受，公务员作为“公仆”成了一种理念价值的虚构，被现存关系所扭曲，公务员只对上级负责，权力过分集中，行政行为在多大程度上具有有效性，取决于支持这种行为的权力的大小，公务员缺乏成本——收益观念，权力拜物教盛行。这使我们对设置行政目标出现失误，单一地惟GDP增长马首是瞻，扭曲了激励机制，出现了许多“形象工程”、“政绩工程”，这和我们对发展的认识有偏差，行政目标单一、激励标准不正确有关。其结果是不负责任和官僚主义盛行，最终导致效率低下,激励失灵。

　　因此，目标激励机制的创新，首先要完善目标体系。科学发展观包含了政府的基本价值指向和行政目标,也是规范农村基层公共行政人员行为方式的重要标准，对创新目标激励机制具有重要的指导意义。特别是农村基层要全面、协调、可持续地发展，涉及的方面很多，单一的目标肯定不行，要建立和谐、协调的系列目标体系,激励农村基层公共行政人员,促进农村的全面发展。

　　农村基层公共行政管要实行严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，对公众的需求保持一定的敏感度，强调公共服务的针对性而不是普遍性，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。具有目标激励机制的农村基层政府是具有使命感的政府。它们规定自己的基本使命，然后制定能让自己的成员放手去实现使命的预算制度和规章，放手让成员以他们所能找到的最有效的方法去实现组织的使命。有使命感的组织比照章办事的组织的士气更高、也更具有灵活性、创新精神，更高效务实。

　　2、以科学发展观构建绩效考核体系，加强绩效考核

　　创新激励机制，就要改变传统农村基层公共行政重投入、轻产出，重行政过程、轻绩效测定和评估的做法，强调明确的绩效标准和绩效评估，以结果而不是过程来评估管理水平。因此,要改革农村基层公务员工作评价体系,构建体现科学发展观要求的经济社会发展综合评价体系，把推进经济建设同推进政治建设、文化建设统一起来，促进社会全面进步和人的全面发展，推动建立统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的有效体制和机制。而在建立公职人员绩效考核体系方面，就是确立科学发展观的考核标准。同时，完善竞争上岗制度，农村基层公务员职务升迁应主要是通过考绩与内部竞争考试实现，这无疑有利于公平公正的原则的体现，凸显了公务员制度应有的内涵。

　　绩效考核是指组织根据法定的管理权限和—定的考核程序、考核内容和工作绩效测量标准，运用科学客观的考核方法，定期或不定期地对组织或其所属公职人员在工作中的政治素质、业务表现、行为能力和工作成果等情况，进行系统、全面的考察与评价，并以此作为公职人员奖惩、职务升降、工资增减、培训和辞退等客观依据的管理活动。考核是农村基层公共行政管理的重要环节,它为农村基层公共行政管理的各项环节提供确切的基础信息。而且，考核的取向对乡镇干部的目标取向有指导意义，能使乡镇干部围绕着考核指标调整自己的行为。乡镇政府的绩效考核体系，通常决定着乡镇政府工作的方向，并在一定程度上指导着领导班子的工作思路,也必然影响政府职能的转变进程。因此，没有科学的考核就没有科学的农村基层公共行政管理。

　　二、激励机制的创新要科学化、制度化、法制

　　从我国农村基层公共行政激励机制发展的现状看，法制不健全，制度供给不足是当前存在的主要问题。在我国公共行政管理人员的激励作为公务员制度的重要组成部分，应具有基本的法律地位，必须构建一个严密完整的法律体系。目前公务员法尚未生效，公务员条例仅是行政法规,特别是与之相配套的有关单项规范，如纪律、调任、回避、管理与监督等单项法规尚待出台，导致规范相对缺乏、权责关系不明。在录用制度上，终身任用的制度安排所产生的非灵活性和惰性造成了体制功能失调;具体保障措施和操作程序等缺乏统一严格的法律规范导致了过程和结果的公正性大打折扣;竞争上岗的用人机制尚未做到法治化和制度化，而且范围仅仅局限于政府部门内设机构的中层职位，竞争机制并未有效运行于公务员管理全过程，包括退休、辞职、辞退制度所实现的更新数量还极为有限,不得不采取大规模人员分流等非制度化的方法。工资制度不能充分体现激励功能，也难以适应新形势下的人才竞争要求，统一的工资管理体制和工资标准缺乏灵活性，使行政系统难以吸纳急需而市场竞争激烈、价位高的特殊专业人才;职位决定工资、公式化的工资增长规则难以调动公务员的积极性和创造性。在考核制度上，缺乏客观量化的考核标准、科学的考核方法和专业化的考核人员，难以对公务员的能力和实绩做出准确的评价,考核结果还不能做到既起激励作用，又能有力地约束低效率的行为。

　　因此，要构建科学的政府行为方式，形成新的运作机制。在一个相当长的时期内，建设和完善农村基层公共行政的激励机制的重点应当是基本的法制建设，强化程序约束和其他规制约束，形成一个激励有效，行为规范的政府和公务员队伍。我们加强制度建设，着重注意制度运行的结果和内在动因，始终把提高行政效率作为制度创新的目标。同时也必须看到，制度毕竟是手段，它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此在制定法律法规和管理制度时,应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处。而这一点恰是目前我国农村基层公共行政管理工作尤其应该加强的。如果有法不依、执法不严、有令不行、有禁不止的现象得不到有效的控制，即使法律法规和管理制度再完善，依法行政也只能是一句空话。

　　三、激励机制的创新要健全和完善公务员制度的运行机制

　　农村基层公共行政管要将竞争机制引入政府公共服务领域，让群众自治组织、社会中介组织，社会非盈利机构，甚至私营机构参与提供公共服务或农村基层的公共行政管理，打破基层政府独家提供公共服务的垄断地位,一方面提高公共服务的效率和质量,另一方面缓解政府的财政压力，提高我国农村基层公共行政机构在公共服务领域，特别是基础设施行业的管理效率和水平，更好地发挥市场机制的作用。这有利于形成公共服务供给的竞争机制,提髙公共服务的有效供给，从而产生更好的经济效益和社会效益。

　　一是进一步改进和完善考试录用制度。农村基层公共行政管要实行分类、分等、分级的考试办法，以满足不同职位的需要；要改革考试内容，由重视文化知识转变为重视素质和能力，同时增加口试的比重，便于考查应试者的实际操作能力；要考虑到新形势对公务员的素质提出的新要求，对公务员录用标准做出新的战略部署，即根据“知识经济”时代环境置换的变化，现有的某些职位可能不复存在，将被新的职位所取代，这就要求公务员必须具备开拓能力、应变能力和适应能力。今后录用农村基层公务员必须按这三个标准取舍，尽可能录用三种条件都具备的人员。

　　二是进一步改进和完善任用制度，推行公务员合同聘任制。公务员只有进出口才能促进人才流动，形成竞争机制，调动各级公务员工作的积极性。目前我国事业单位全员合同聘用制的成功实践和国外公务员合同化趋势表明，公务员合同聘任制是值得探索的举措。当前，对部分操作性、辅助性、技术性或其他适宜的职位实行聘用制已势在必行，如对政府部门急需而市场竞争激烈、价位高的少数特殊专业人才，就必须立即实行合同聘用制。从长远看，除由人大选举产生的政府部门领导人员外，其他也都应实行合同聘用制。通过聘任制的实施，加大竞争上岗力度，建立法定的竞争规则，实现竞争上岗的规范化和制度化。要改变竞争上岗仅限于政府机关内设机构中层领导职位的做法，扩大其适用范围，除法律法规规定应予以选任的岗位外，实行全员竞争上岗。改进选拔的方式，变“单向”选拔为“双向”选拔，应把评估晋升对象的实际工作能力及潜在能力放在重要的地位，选拔名单确定后应实行公示，征询群众意见，以便得到群众的认可。

　　三是进一步改进和完善工资制度。要通过对相同机构和同等级别实行报酬差异的原则，打破“大锅饭”和平均主义，使公务员更注重自己的能力发挥与责任感；要改进工资外收入的奖金制度，建立绩效工资，绩效工资应以任务的客观数据以及每个人的工作义务和效率为依据。因此，我们应在总结国内外经验教训的基础上，结合我国的实际，探索和发展职位、能力管理模式以及对个人事业进行更好跟踪的报酬制度。

　　四是创建学习型政府，寓激励于学习中。人的需求中最高层次的需求是自我实现的需求，随着知识经济的扑面而来，知识更新速度的不断加快，人的知识结构不合理和知识老化现象日益突出。虽然基层公共行政人员可以在实践中不断丰富和积累知识，但显然远远不够，仍需要不断学习，终生学习。因此，要建立培训和发展机会激励体制，通过继续教育和培训充实公务员的知识和能力，给他们提供进一步发展的机会，满足他们自我实现的需要。这种精神方面的激励也是一种尊重激励。尊重激励是一种基本激励方式。尊重是加速被激励者自信力爆发的催化剂，上下级之间的相互尊重是一种强大的精神力量，它有助于成员之间的和谐，有助于团队精神和凝聚力的形成。培训和发展不仅仅是单位的责任，而且是决策者、管理者甚至个人自己的责任。

　　要建立前瞻性能力开发机制，进一步改进和完善培训制度。一是要调整培训观念，更加强调行政实践所需求的管理素质与技术能力，加大公务员培训的技术、能力比重，提高公务员的工作能力。二是根据不同类别、级别公务员的工作性质、工作任务和特点，提出公务员素质标准，合理安排培训内容。在培训内容的调整上要做到三个适应:适应政府工作需要和职位要求;适应公务员素质和能力现状与需求;适应经济社会发展的要求。三是采取多种方式开展培训，可以聘请专家到本单位培训，也可以派出到外单位培训，还可以采用自学、考取等级证书、进高校深造、出国培训等激励措施。四是建立培训管理制度，严格执行有关培训要求，注重实际效果，避免形式主义。五是建立和完善培训的激励与约束机制，使培训与任用挂钩，激发和保持培训的内在动力。

　　四、激励机制的创新要增强村民自我管理能力，实现参与激励

　　现代人力资源管理的实践经验和研究表明，现代人都有参与管理的要求和愿望，创造和提供一切机会让组织成员参与管理是调动他们积极性的有效方法。毫无疑问，很少有人参与商讨和自己有关的事情而不受激励的。因此，在农村基层，让乡村干部和农民参与当地公共行政事务的决策和管理，实行村民自治，既能激励当地村民，又能大大减少行政成本，提高行政效率。通过参与，形成农民、干部对公共行政的认同，可以进一步满足自尊和自我实现的需要。

　　农村基层政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理，实行村民自治。由于信息技术的发展趋势，加快决策的压力猛烈地冲击着政府的决策系统,政府组织需要对不断变化的社会做出迅速的反应。政府应该通过授权或分权的办法来对外界变化迅速做出反应，应将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元:社区、家庭、志愿者组织等,让他们自我教育、自我管理、自我服务。

　　五、激励机制的创新要完善廉政约束体制，构建负激励机制

　　激励并不全是鼓励，它也包括许多负激励措施，如淘汰激励、罚款、降职、降薪和开除激励。按照激励中的强化理论，激励可采用处罚方式，即利用带有强制性、威胁性的控制技术，如批评、降级、罚款、降薪、淘汰等来创造一种令人不快或带有压力的条件，以否定某些不符合要求的行为。

　　因此，农村基层政府应建立完善的监督和制约机制，一是出台公务员监督与管理法规，制订国家公务员行为规范。二是健全监督体系，加强执法监督，对公务员管理中出现的违规行为和不规范问题坚持予以纠正，对有法不依的行为严肃查处,维护公务员制度的严肃性。三是加大政务公开力度,增强政府政策透明度，让人民群众了解办事程序和规则，接受群众监督。充分利用现代信息技术，发展“电子政务”，实施政府上网工程，提髙办公自动化程度，提高行政管理的现代化水平,提供更加高效、优质的公共服务。同时，也要扩大公务员管理的公开性和透明度，把直接关系公务员切身利益的管理，如考核、职务升降、　奖惩等，做到制度公开、程序公开、结果公开，提髙公务员管理的民主程度和公正性。四是建立畅通的投诉渠道，保证服务对象直接参与监督，使作为行政相对人的公民也能成为真正的监督主体，实现自己作为主人的权利。