美、俄关于北极航道的行政管理法律体系研究

　　在西北航道即将开通、航行技术障碍基本解决的背景下，围绕西北航道主权管辖存有的政治与法律障碍却依然如故,这一障碍很可能成为引发地区冲突的诱因。已经有日本、美国和加拿大等国家的航运业开发商、投资商和经营商联合一些轮船公司加紧研究俄罗斯北部地区石油、天然气基地的勘探,北冰洋新航道的开辟以及适应通行浮冰航道的破冰级船舶的订造。2007年4月17—19日，在俄罗斯圣彼得堡召开了由俄罗斯、英国、美国、加拿大和挪威等国参加的北极航运大会,详细讨论了有关北冰洋贸易航道的国际协议和管理规划。

　　“北方航道”又称“东北航道”（NorthernSeaRoute),是指从北大西洋经过俄罗斯的西伯利亚进入太平洋的航道。1932年苏联政府在官方文件中正式使用该称呼。苏联解体后,俄罗斯向国际社会力推这一概念,这一概念遂大量出现在各种媒体和学术文章中。

　　“西北航道”（NorthwestPassage)又称“西北水道””NorthwestPassage),它东起加拿大东北部巴芬岛以北,途经戴维斯海峡（DavisStraits)和巴芬湾，向西经加拿大北部海岸和北极群岛间一系列深海峡,至美国阿拉斯加北面的波弗特海（BeaufortSea)及丹麦的格陵兰岛，进入北冰洋，再进入太平洋,它是连接大西洋和太平洋的捷径之一。

　　下面就美、俄关于北极的行政管理政策与法律进行介绍。

　　一、美国对北极的战略政策与行政法律体系

　　美国对于北极航道一直保持着高度的关注,1986年，当加拿大划定直线基线后，美国国务院宣布“美国认为西北航道是可用于国际航行的海峡。”1992年，美国重申这一立场，指出：“美国认为通过一条用于国际航行的海峡,要遵循过境通行制度。

　　1983年4月14日，时任美国总统里根签署了《1983年美国北极政策指令》强调“美国在北极地区有着独特的关键性利益”，指出北极直接关系到美国的国家安全、资源及能源开发、科学调查和环境保护。1983年政策的目标是：保护美国在北极地区的安全利益,包括维护海上自由航行和上覆空间的自由飞行；保证合理有序地开采北极资源,减少对环境造成的不良影响；加强和完善北极地区的科学考察；为实现上述目标,发展北极区域互利互惠的国际合作。

　　1984年，美国国会通过了《北极研究与政策法案》,成立了机构间北极政策组，该机构间组织不直接管理国内北极相关事务,而是保证机构间在处理与北极相关的国内事务时进行紧密合作,该组织还同时为美国应如何在北极问题上发展同其他国家的合作,如何决定联邦政府的具体政策向国家安全委员会提供报告。从而把美国对北极的科学研究、经济利益和战略考量以法律的形式确定下来。美国的西北航道国际化主张也有两个依据：一是地理根据；二是立足于使用。

　　1994年9月29日，布什政府宣布了《1994年美国北极政策指令》该指令在认识到北极对冷战后美国保障其国家安全的重大意义的同时,强调了北极环境保护、环境的可持续发展以及土著人和其他北极地区居民的作用。

　　从2008年开始，美国和加拿大海岸警卫队的破冰船已经开始联合对北极进行科考,收集有关北极大陆架和海底的科学数据。美国在北极资源开放方面有了比较大的举动。2008年7月，布什解除了在美国近海开采石油的行政禁令。布什离任前两周,2009年1月9日签署了《2009年美国北极政策指令》新的北极政策明确了美国对一些搁置已久或模棱两可的问题的主张,重申了北极与美国国土安全的重大关系，同时,布什还敦促参议院尽快批准《国际海洋法公约》,肯定了《联合国海洋法公约》确保美国北极利益的重要性，明确大陆架划界的必要性,并期待通过国际海事组织发展北极航运。

　　2009年9月，美国奥巴马政府有条件地允许壳牌公司开始在环境敏感的波弗特海面钻取石油和天然气,12月宣布，将在近20年里允许在北极的楚科奇海钻探石油和天然气。

　　二、俄罗斯对北极的战略政策与行政法律体系

　　1.苏联对北方航道的控制与管理

　　苏联对北方航道的管理从20世纪30年代开始急剧加强,1932年北方海航道管理总局成立，其职能是开发白海到白令海峡的北方海航道,进行设备建设,保证航行安全。1959年苏联制造了世界上第一艘核动力破冰船列宁号,开辟了北极破冰的新时代。1957年，苏联与挪威就划定了在巴伦支海的瓦朗格尔峡湾（VarangerFjorden)的领海边界。

　　20世纪70年代，苏联政府开始建立北极水域航行法规。1968年的《商业航运法》第五部分规定个别海域实施特殊的领航服务。1971年6月10日苏联制定了《保护苏联国家边疆法修正案介绍》,建议使用直线基线的方式扩大领海区域，但并未用于实践中。〔10)1971年9月10日,《北方海航道管理局成立法》出台。根据该法令，苏联海运部门成立了北方海航道管理局，隶属苏联海商部。通过北方海航道及邻近区域的船只，如果身处困境,苏联北方海航道管理局可提供破冰船护航、领航、导航和水文服务及帮助。管理局官员有权登上航行的船只进行检查。如果发现不适于冰区航行，通行将被取消。如果涉及刑事责任的话，惩罚包括刑事起诉。

　　2. 俄罗斯对北极地区的行政管理框架

　　俄罗斯对北方海航道的管理体制主要由两个层面构成:俄罗斯联邦政府和地方政府机构。俄罗斯联邦政府通过隶属于运输部的北方海航道管理局管理航运事宜。地方政府机构则主要负责改善运输条件和基础设施。俄罗斯海运部具体组织管理国内外航运活动。

　　俄罗斯运输部委托北方海航道管理局负责北方海航道事务的综合监管。北方海航道的实际交通运输事宜是由“海上活动指挥部”直接负责。海上活动指挥部隶属于北方海航道管理局，分为东部海上活动指挥部和位于迪克森的西部海上活动指挥部两部分。

　　3. 俄罗斯对北极航道的行政法律体系

　　第目前,俄罗斯关于北方海航道的管理主要是依照1991年颁布的《北方海航道航行规章》，该规章基于《联合国海洋法公约》（第234条）规定制定,沿海国有权单方面制定和执行非歧视性的法律和规章，以防止、减少和控制船只在其专属经济区范围内冰封区域对海洋的污染。俄罗斯航道法律制度与一些在北极通航国家的要求存在很多冲突。

　　《航行北部海航道规则》（RegulationforNavi¬gationontheSeawayoftheNorthernSeaRoute,简称NSR航行规则）是俄罗斯政府为了规制各国船舶在北冰洋航线的航行,于1990年制定,并于1991年正式实施的。它规定了俄罗斯在北极地区领海、专属经济区以内以及这些水域以外公海上各国船舶（当然也包括俄罗斯本国船舶）的航行规则。根据NSR航行规则，俄罗斯由航运管制所对航行于北部海航道上的本国和外国船舶进行管制。航运管制所是俄罗斯航运服务机关,是北冰洋航路局的下属机构。NSR航行规则对航行于北极地区“北方航道”上的船舶有诸多的管制措施,包括对船舶航行程序性方面的规制、对船舶本身的规制、对船舶航行收费方面的规制、对船舶在航道上航行所产生的责任方面的规制等等。

　　第二，除了《航行北部海航道规则》以外的立法。除了NSR航行规则以外，俄罗斯国内法中还有许多关于北部海航道制度的专门立法。其中既包括从苏联继承来的,也包括苏联解体后俄罗斯政府自己制定的相关立法，主要有1971年《苏联海运部北方航道管理局法令》、1984年《保护苏联经济区法》、1993年《船只在海港及其附近航行和抛锚的一般规则》、1996年《航行北部海航道的船只的设计、装备和补给要求》等等。从这些法律可以看出，早在苏联时代，苏联就船舶在北部海航道的安全航行、船舶所引起的北部海洋环境污染以及对于航行于北部海航道船舶的处罚等问题进行了管制。苏联解体后,俄罗斯继承了苏联对于航行于北部海航道船舶的要求、俄罗斯政府如何对外国的船舶在冰封地区的航行进行引水以及这些船舶违反俄罗斯法律所应该承受的法律后果等方面的法律制度。

　　4. 俄罗斯对北极地区立法战略新动向

　　俄罗斯视北方海航道为其国内运输航线,其管理体制存在缺陷，并未得到普遍认可，争议贯穿始终。俄罗斯秉承苏联的一贯主张,声称这些海峡属于俄罗斯内水U2〕俄方坚持现行规章，要求船只需征得其允许方能进入北方海航道,部分专属经济区及在特殊水域需接受强制性破冰船护航,未经俄方允许或未缴纳航道使用费,船只禁止进入北方海航道。尽管如此,俄罗斯当局一直未对有利于航行条件下的航行制定出一套完整制度以促进北方海航道的国际化。普京不止一次强调北方海航道在国际商业运输中的重要角色。2001年12月20曰，俄罗斯政府按照《联合国海洋法公约》第76条第8款的规定向联合国秘书长提交了划界案,该划界案包括俄罗斯申请从测算领海宽度的基线量起超过200海里的大陆架外部界限的资料。这是自1994年《联合国海洋法公约》生效以来，首届大陆架界限委员会接受和审议的第一例200海里以外大陆架划界案，具有重要的历史意义。2002年6月，俄罗斯关于白令海峡、巴伦支海、鄂霍次克海等外大陆架的申请被联合国拒绝。

　　为了证明罗蒙诺索夫海岭属于俄罗斯大陆的自然延伸，俄罗斯科考队员2007年8月2日乘“和平-1”号和“和平-2”号深海潜水器从北极点下潜至4261米深的北冰洋洋底，并操纵潜水器将一面高约1米的钛合金制俄罗斯国旗插在了北冰洋洋底。

　　2008年7月，俄罗斯总统梅德韦杰夫颁布了尽快开发北极的法令。法令授权俄联邦政府可以跳过竞拍程序,指定企业开采大陆架上的石油和天然气资源。梅德韦杰夫表示：“大陆架是我们的国家资产,政府将采取挑选公司来开发北极地区石油资源这一异乎寻常的步骤，而不是进行拍卖或招标。这项法令意在保证国家财富得到合理利用。”这一法令的颁布,意味着俄罗斯对北极地区的能源开采已经提上日程，俄罗斯天然气工业股份有限公司和俄罗斯石油公司将有可能垄断俄罗斯大陆架的石油开采。2008年9月，俄通过《2020年前北极地区国家政策原则及远景规划》，提出将“北极地区作为保障国家社会经济发展的战略资源基地”。

　　2009年3月27曰俄罗斯安全委员会发表“北极战略规划”，宣布将组建一支北极部队，以维护俄在北极的核心利益。并明确提出在2011年至2015年,俄罗斯将完成俄在北极地区的边界确认，确保实现“俄罗斯在北极能源资源开发和运输方面的竞争优势”。其核心宗旨是全力参与北极领土和资源的争夺,制定新的北方海航道法律管理体制是核心内容之一。在航道大规模启用前,将面临着政治、法律和商业保险等问题。俄罗斯对航道的法律制度屡遭垢病,保险公司往往惧于冰难而不愿受保。倘若新航道商业运营出现,这些问题必须解决。

　　三、俄罗斯与美国的冲突

　　1. 苏联时期与美国的主权博弈

　　1964年7月21日苏联向美国提交备忘录指出，北方海航道毗邻苏联北极沿海，这条航道不是国际航道,长期被苏联和苏联租赁的船只使用，是一条重要的苏联国内交通运输通道。尽管北方海道已通航,但由于极其困难的冰况和恶劣的航行条件,经此海域的外国船只发生的海难会对苏联及周边国家制造一系列的麻烦。所以苏联政府给予特别关注。北方海航道的个别航段经过苏联的内水和领海。因此,根据苏联政府的国家边界保护法和关于来访外国军事舰只途经苏联内水和领海规定的相关法律,通过苏联领海和内水的外国军事船只只有得到苏联政府的许可才能通过。1965年6月22日美国政府答复：不承认苏联对北方海航道的内水化声明,所有船只都有无害通过两端连接公海的用于国际航行的海峡的权利，这种权利不应受到阻碍。美国和苏联同为‘‘领海及毗连区公约”的成员国，因此美国重申将基于国际法而非沿海国家法律对于存在问题的水域保留其权利。

　　2.俄罗斯时期与美国的主权博弈

　　美俄之间在白令海和楚科奇海之间的海洋划界条约虽已签署,但俄国杜马一直未予批准。俄罗斯于2007年8月2日的插旗行为引起世界关注，美国作为北冰洋边上最强大的国家，一方面否认俄罗斯的插旗行为的法律效力，另一方面在8月6曰派出了“希利”号重型破冰船开赴北冰洋进行科考,重点是测绘阿拉斯加附近的北冰洋海底。美国国务院副发言人汤姆•凯西抨击说：“我不太清楚他们在海床上是放了一面金属旗还是一面橡胶旗，或是一张床单。无论如何,这种做法没有任何法律效力。”而洋底和大陆架的延伸部分不应该成为各国争夺的对象,这是全人类的共同财富。美国在2007年召开的有关北极的研讨会上，有与会者认为〈<联合国海洋法公约》在北极的争夺战中可能不会起到非常大的作甩“是力量而不是国际法将决定这一问题”。以先占的方式占领土地已经不是国际法承认的合法途径。国际法院1975年在关于西撒哈拉问题的咨询意见中指出“凡是在社会上和政治上有组织的部落或民族居住的土地,就不能认为是无主土地”。

　　当前的北极地区已经成为美国和俄罗斯战略竞争的重点区域,俄罗斯力图通过自身的地缘优势和技术优势确立在北极地区的战略主导地位，以摆脱美国通过北约东扩和在欧洲部署导弹防御系统围堵和遏制俄罗斯的战略困境。而美国正加紧从北冰洋地区围堵俄罗斯,动员更多的北约国家参与北冰洋地区对俄军的遏制行动。

　　四、对解决北极地区主权冲突和争端解决建议

　　1.适用《联合国海洋法公约》建立北极地区基本制度

　　就北极地区而言,所有北冰洋国家都可以根据《联合国海洋法公约》拥有领海、毗连区、自领海基线量起200海里的专属经济区，在有条件时适用大陆架制度。用于国际航行的海峡实行“过境通行制度”，即给予外国船舶和飞机享有继续不停和迅速过境为目的而行使的航行和飞越自由。过境通行制度比无害通过制度更为自由，该制度可防止各国船舶在途经北冰洋沿岸国时受到歧视待遇或出现阻碍航行的行为，从而有利于航海贸易的发展。实行国际管辖海域制度，国际管辖海域主要由公海和国际海底区域组成,并规定各国对于公海均有平等地享有自由，国际海底区域及其资源是人类共同继承的财产。

　　2. 对于岛屿的主权冲突问题

　　北极地区的法律地位问题复杂。如果该地区内的岛屿有了明确的国家归属，则国家对其拥有领土主权,并可再按照《联合国海洋法公约》划出其领海及国家管辖海域。如果该地区内的岛屿已有有效的国际条约，则应按条约行事。如1920年2月9曰英国、美国、丹麦、挪威、瑞典、法国、意大利、荷兰和日本等18个国家经过穿梭外交、多方协商,在巴黎签订了《斯瓦尔巴德条约》,即斯匹次卑尔根群岛行政状态条约。1925年，中国、苏联、德国、芬兰、西班牙等33个国家又加入了该条约，成为《斯瓦尔巴德条约》的协约国。该条约明确规定斯瓦尔巴德群岛不得用于战争目的,缔约国国民有权自由进入,并在遵守当地法律的条件下平等从事海洋、工业、矿业和商业等活动。

　　3. 建立以大陆架界限委员会为中心的资源分配制度

　　虽然沿海国有权就其外大陆架行使开采权,但是这种权利行使的前提是应获得大陆架界限委员会的批准。同时沿海国还必须向大陆架界限委员会缴纳开采的费用或者实物。这些费用和实物由大陆架界限委员会根据公平的原则分配给公约缔约国，在分配的过程中，偏重保护发展中国家、最不发达国家、内陆国以及地理不利国的利益。这种缴纳费用或实物的强制性规定也应有例外:如果一个发展中国家是其外大陆架上产生的资源的纯输入者,那么就可以免去缴纳义务。

　　(四）建立统一的资源开发规则和制度

　　确立各国管辖范围之外的北极海域（包括根据〈<联合国海洋法公约》应属于公海、国际海底区域和外大陆架的部分）作为‘‘人类共同继承财产”的法律地位;借鉴《南极条约》中的“协商国制度”，由各北极国家和符合一定条件（如在北极设有科考站）的其他国家组成《北极条约》协商国，共同制定在相关海域从事科考、环境保护、资源开发等活动的法律制度并监督其实施。其中，该海域的资源开发可以大体参照《联合国海洋法公约》第十一部分为国际海底区域规定的‘‘平行开发制度”进行。

　　4.给予沿岸国一定程度的排他权利

　　可以考虑给予航道附近的国家以一些管理水道并从中获得适当利益的权利（尤其是西北航道穿行而过的加拿大）。这样，北极的航道将具有“适当的排他性”。但与此相生相伴的还有“有条件的、适当的非排他性”，只要支付一定的成本,其他国家就可以享用北冰洋航道的便利。这种折中的做法能够激励沿岸国家为本国利益而主动合作、履行责任，同时能够让其他国家支付少量成本。

　　5.签署统一的北极地区合作发展条约

　　松散的条约是解决北极问题的巨大障碍,也就是说,无论是对环北极国家还是非环北极国家而言，这些条约都是障碍。如果现存的条件不足以达成共识的话,一个暂时稳定的体系对于各方来说都是避免矛盾升级的良药。因此,鉴于南北极地区是人类地球上“最后的净土”，事关全人类的前途和发展；随着全球气候变暖，北极地区也可能会有尚未发现的岛屿出现。为避免纷争，有关国家或国际社会通过谈判、协商，以签订国际条约的形式来解决北极地区的问题应是符合整个人类和平与发展的趋势的。比如早在1957年，苏联与挪威就划定了在巴伦支海的瓦朗格尔峡湾（VarangerFjorden)的领海边界。1973年12月17日，加拿大和丹麦通过一条“由相互协商确定和调整的中间线”，划分了丹麦的格陵兰岛和加拿大的北极群岛之间的大陆架边界。两国关于汉斯岛的主权争议，使该岛对两国间北冰洋海域的划界产生一定影响两国面向北冰洋的专属经济区和大陆架尚未划界。1973年，加拿大、丹麦、挪威、美国和苏联签订过《保护北极协定》（该协定1976年生效）。20世纪80年代,冰岛和挪威就杨马延的共同开发协定,被视为缓解争议的“范本”。1991年，北冰洋国家首脑会议发表了《保护北极环境宣言》并制定了《北极环境保护战略》。