比利时、荷兰人事行政管理改革

　　比利时和荷兰两个国家在“二战”以后平稳发展，无论是政府部门还是企业都在人事制度和管理体制上表现出一定程度的稳定性和保守性。近年来，两国在人事行政管理改革方面进行了一些有效的探索，在欧盟国家具有一定的代表性。虽然这两个国家与我国在文化、体制上有很大差异，但他们的一些做法仍具有一定的借鉴价值。

　　(一)在公共行政改革过程中突出各级政府的服务功能。

    面对20世纪80年代席卷世界的公共行政管理改革大潮，荷兰和比利时的政府构架和指导思想都发生了变革。从1999年开始，比利时的政府机构进行了一场"哥白尼革命"，由过去的民众围绕权利部门转，改变为这些部门为民众服务。这场”革命”以公民为中心，突出为公民服务的功能。比利时议会为了改变过去人和社会活动围绕政府转的状况，突出政府机构的服务功能，加大了公共行政改革的力度，加快了改革的步伐。提出的口号是"做最好的雇主，提供最好的服务"。这些变化主要体现在参议院和政府部门规模的缩小和职能的转变上。新的参院由原来的185人降至71人，权力缩小，成为协商咨询机构。联邦政府由过去的23个部和委员会压缩为M个部。其中直接为公众服务的部门10个，横向为这些部门服务的4个。并且在政府机构的名称上冠以”服务"，比如：人事组织服务部、信息技术服务部、财务审计服务部、预算服务部等。各大区和省、市政府也照此精神进行了改革。经过这场革命，政府的人员、机构减少，办事效率有了明显的提高。为了更好地为人们提供行政服务，比利时、荷兰十分重视”电子政务”技术的应用。荷兰政府从20世纪90年代开始，在全国建立公共行政网络。通过这个平台，不仅政府部门可以发布行政公告，而且人们还可以通过交互服务减少程序提高效率。目前，荷兰已经实现了各级政府的全天候24小时服务。比利时政府专门设立了电子信息服务部，推进政府信息化进程。为了适应这个改革，他们正在逐步更换电子化的身份证，以为政府提高服务效率和水平打造一个便利的平台。尽管它们并非移民国家，但为了加快信息化进程都放宽了引进相关专业人才的限制。在欧盟，虽然具体到某个国家似乎对人才的管理是一种”自流n状态，但是欧盟却制定了周密的人才资源开发计划。它通过经济优势，利用项目资助、合作研发、吸引留学生等途径，达到控制人才、掌握资源、巩固优势的战略目的。

　　(二)注重以提升公务员素质为目的的能力本位培训。

    这两个国家公务员制度的特点可以概括为：考试定终身，学历定T资。即一经考试合格就是"终身制”公务员，非自愿、无重大过错不被开除、解雇；根据教育背景确定工资。近年来，针对公务员管理上存在的一些问题两个国家也开始了相关的改革。为了克服”终身制”带来的弊端，已经开始实行”终身制”与"合同制”并行的公务员制度。为了克服在公务员选拔时片面侧重学历带来的负效应，采取了多种形式的培训提高能力素质。欧盟总部和比利时、荷兰公务员培训大多采用能力本位培训方式，培训主要是管理实践和素质培训。适应这种培训观念和培训方式的变化，各行政管理培训学院的培训课程和教学方式也发生了革命性的变化，即由知识更新型培训转变为能力素质提升型培训。比利时行政学院的培训课程十分注重实践性和应用性，教学方式以案例教学为主，如人事管理者的培训除宏观的综合性的理论外，还有实践中的案例。教师绝大多数为外聘，他们的培训重视理论与实际工作相结合，培训时间为一年的学员都要有一定时间在政府部门实习；为期1-2周的短期培训大多为专题培训，教学方式主要是交流讨论、案例和讲座等。

　　他们还制定专门的法规保证公务员的培训,在公务员中形成一种理念，即培训是公务员的权利。所以只要在规定时间内，公务员提出参加培训，一般给予支持。如，比利时联邦政府规定公务员每年的培训时间为12小时；欧盟总部规定公务员每年要参加10天的脱产培训等。各级政府都积极鼓励公务员参加培训，不断进行自我提高。如比利时安特卫普省规定，公务员在业余时间参加培训可享受不超过120小时的假期补贴。

　　培训经费纳入财政预算。欧盟总部公务员每人每年培训费为600欧元，从2001年至2005年培训经费预算增加5倍；比利时联邦公务员年培训费为500欧元，超过部分需经高层领导审批;荷兰规定公务员年培训经费为工资额的7%,人均3500欧元。欧盟和比利时、荷兰政府在改革中强调权力下放，给直接领导更多的权力和责任，所以公务员的培训和职业发展一般都由其直接上司负责。培训计划和内容须由公务员本人提出申请，在每年一次或两次(年底一次或年中、年底两次）与上司进行工作会谈时协商确定。根据业绩评估和职业发展计划，上司也可对下属提出培训建议。培训内容要与岗位工作有关,或对职业发展有帮助。如欧盟总部要求公务员的培训首先要满足工作的需要，然后才考虑个人兴趣。

　　(三)注重通过改善福利等途径稳定公务员队伍。

    总体上，这两个国家的公务员制度趋向于稳定和保守。比如,地方公务员的工资时间平台长达18年之久。但是，由于政府面临的来自外部的人才竞争日益激烈，近年来也采取了一些措施稳定公务员队伍、吸引优秀人才参加社会管理。荷兰通过保证和延长公务员假期、实行分段或半天工作等方法来提高公务员的待遇。比利时政府向公务员分发”餐券"，这些••餐券"可以用于在超市饭店的消费支付。

　　传统上这两个国家将所有由政府发薪的人员列为公务员序列，包括政府工作人员、教师、消防队员等都属于这个范围。在招考时根据教育背景将公务员分为A、B、C、D四个等级,A、B级一般为有大专以上教育背景的人员，C、D级为高中或其他从事事务性工作的人员。从业年龄为16或18岁-65岁，基本上在这个范围的公民都有参与竞争的资格。同时，又分为终身制公务员和合同制公务员，在权利上这些公务员是平等的。近年来，由于教育水平的普遍提高，D级公务员越来越少。比利时在公务员考试的内容和形式上作了改进，增加了计算机等知识和技能测试，提高了进入公务员队伍的门槛。但是，一些在信息、通讯等社会通用岗位的公务员，或有此专长的人员，由于到企业可以获得更多的收入，他们或者是倾向于与政府签订合同而不愿意做终身制公务员，或者不参加报考。这反映出在比利时这样的发达国家，政府也面临来自企业等组织的人才竞争压力。今年，比利时政府为了稳定公务员队伍，在提高公务员福利待遇的同时，又延长公务员的退休年龄到65岁。

　　(四)把开发人才资源当作事关企业生存发展的重要任务。

    在企业人才资源开发上，荷兰1NG公司的重点人才培训计划很有特色。ING公司是一家从事金融业务的跨国公司，2002年资产规模位居世界同行的第20位。由于欧洲地区资本主义发育较早，经济社会发展平稳，但自身缺乏活力，现在已经成为世界主要的资本输出地区，所以，ING公司作为以投资为主要业务的金融企业面临的竞争非常激烈。在这种情况下,该公司提出”要把开发企业人才资源当作与业务经营同等重要的任务”。同时,公司决策层对人才资源重要性的认识一年比一年深刻：1991年他们认为”雇员是企业最高的成本”，考虑的是雇员花了企业多少钱；1996年提出"雇员是企业最大的资产”，强调的是雇员对企业的价值;2003年提出雇员是企业最重要的投资"，强调的是企业对雇员的价值。雇员从被认为是成本，到被认为是资产，是投资，理念不断更新，认识不断深化，表明雇员(人才资源）在组织中的作用越来越大。有特色的做法主要有以下三点：一是培育自己的企业文化，增强对人才的凝聚力。他们认为，不同企业的区别不在于规模和产品，而在于文化方式的区别。企业文化是企业生存发展的核心竞争力和员工的精神支柱，这种作用特别体现在高层次人才身上。他们文化建设的工作重点放在对不同类型人才长处的包容和对兼并企业文化的精髓吸取上，形成一种兼容并蓄的新文化，给各类人才以归宿感。二是重视高层次人才的选拔培训，大力提高员工素质。这个公司把选拔人才当作企业的一项经常性业务，并且把眼光投向世界各地。多年来，他们已经摸索出一套以交谈为主要形式的高级人才辨别筛选办法。从2000年开始，公司实施"200名未来企业领导人T程"，面向全世界寻找具有领导ING公司持续发展潜在能力的领导人才。对于初步纳入的人选，放在公司不同的岗位，经过多种形式的培养锻炼。同时，他们也把培训当作不同部门、不同分公司之间交流学习的舞台，当作提高职T福利的渠道。三是搭建公司内部舞台，满足员工的成就感。他们认为，以往的企业管理理论把员工当作机器的”零件”，产品的”附属物'这种方式压抑了人的创造热情。公司管理者在企业内部给大家足够的创造空间，鼓励创新和参与企业的管理。四是不断创新认识管理观念。随着企业的发展，近年来他们的人事管理价值观念发生了这样的变化：从’’员工的劳动是否值得支付的薪水"，经"这样的薪水能够找到什么样的员工”、"哪里有合适的员工"，到"我的企业是否配得上员工的才能”这样的过程。观念的变革与管理实践相互促进，企业对人才的吸引力增强，人才的汇聚又促进了企业的发展，形成了良性循环。2000年以来，尽管全球整体上经济发展趋缓，但ING公司的业绩却以23%的速度迅速扩张。2002年，ING的公司标记被刊印在《财富》杂志封面，并被评为•’世界上最值得效力的10大公司”之一。

　　(五)基于维护和发展国家利益的人才资源开发观念。

    比利时作为一个地处欧洲中心的发达国家，扮演了欧洲政治中心的角色，是欧洲乃至国际政治力量相互交错对抗的一个舞台，这种区位特点为比利时学者认识世界提供了一个独特的视角。比利时卢瓦大学教授通过对比的方法，剖析了欧盟(也包括美国)的’’国际人才竞争”战略。他们提出，在当前美国"一极独大"的国际政治格局中人才竞争日益激烈。美国为了维持其霸主地位，向本国和世界抛售其以”个人主义”、"享乐主义”和"拜金主义"等以追求利益为核心的价值观念，削弱人们认识真理的热情和对不公正国际秩序的反思。这种文化扩张，还直接导致了包括美国在内的、普遍性的儿童、青少年对基础科学兴趣的减弱现象。为了弥补这个问题的消极影响，美国便利用自己的经济优势抢挖发展中国家从事基础理论研究的人才。这个过程的受益者是美国和当事人，而广大发展中国家的优质人才资源不断流失，与发达国家的差距越来越大。北约组织采取另外的手段来保持自己的优势地位，通过每年投资1000亿欧元资助发展中国家青年科学家的科研资助计划，来保证对科技动态、人才分布、专业精英等资源的把握。所以，发展中国家改变科技经济落后的处境必须从改变价值观人手，并制定相应的应对计划，发挥政府在人才资源开发中的宏观引导作用。

　　牛献忠(作者单位：中华人民共和国人事部规划财务司）