浅析行政管理学专业的不同表现形态

一、关于行政管理学、公共行政学与公共管理学关系的争论

从20世纪四五十年代出现“公共行政学”与“公共管理学”的提法以来，有关“公共行政学”、“公共管理学”的问题就引起了行政管理学界的严重关注。其中一个基本问题就是：行政管理学与“公共管理学”、“公共行政学”到底是一种什么关系？目前对它们的关系的理解主要存在以下三种看法：一是认为行政管理学、公共行政学与公共管理学并无本质区别，公共行政学与公共管理学在很大程度上趋同。二是认为公共管理学是行政管理学的一个分支，是专门研究行政管理中的方法、技术和技巧的部分。三是认为公共管理是不同于传统行政管理学的新的管理模式或新途径，在管理内容、管理思想、管理手段方面都有自身的特性，区别于传统的行政管理学。

其实，三者的差别首先是由于翻译（UbiadninistatOr或Publicmanagment)的不同而造成的。中国一些学者为标榜自己处于学术的前沿，于是做起了文字游戏，并称之为在从事完全“独立”的学科研究。公共管理学先产生于西方社会，它是为迎合资产阶级的要求而产生的新名词。从历史发展角度来看，公共行政学、公共管理学都是行政管理学在不同的社会历史条件下的不同表现形态，其发展经历了三个阶段：初步形成阶段、成长阶段、科学化阶段。

二、初步形成阶段

行政管理学作为一门学科是比较年轻的，它产生于19世纪末20世纪初，社会化大生产和科学技术的进步为行政管理学的产生奠定了物质基础。韦伯的“科层制组织管理理论”和泰勒的“科学管理理论”深刻地影响了行政管理的模式。这个时期的行政管理特点是强调政治与行政分离，主张行政管理的组织系统化、程序合理化、工作标准化，追求机械效率的执行活动，忽视社会效益；过多地追求组织结构和法律规章的完善，把组织当作机械的东西，把人当作机器看待，把行政机关看成封闭的，忽视外在环境的影响；过分重视组织的静态面，忽视组织的动态面；片面强调人的物质利益，忽视人的精神因素。同时，当时的行政管理还受亚当·斯密“守夜警察”政府理论的影响，对市场采取“自由放任”的方式，政府职能有限，主要是维护国家的安全、社会的治安，以及从事少量的公共服务如社会救济等。受行政管理实践的影响，侧重对行政机关组织结构、法制和环境影响的研究，更多地探讨如何更好地提高行政机关自身的能力，以増强社会管理职能。

三、成长阶段

进入20世纪30年代，世界性的经济危机以及工人运动的发展，使政府管理和行政管理理论都受到很大的冲击，并且促使劳资矛盾激化。此时哈佛大学梅奥教授提出“行为科学理论”，马斯洛提出“需要层次理论”，麻省理工学院麦克雷戈提出“X理论”和“Y理论”。受这些理论的影响，这个时期的行政管理学普遍重视行政人员的行为和心理因素的研究，从过去强调政府单方面的强权、权威与管理过渡为服务与管理并重，服务管理的色彩更加鲜明。西方国家普遍推行“福利主义”政策，英国有句名言：“从摇篮到坟墓，人们皆需同政府打交道。”也正因为如此，所以有了“公共行政学”这一说法，以区别早期的行政管理学。也就在那时，西方各国开始推行凯恩斯提出的“国家调节经济政策”，主张用“看得见的手”（尤其是财政和货币政策）对经济生活加以干预，于是政府职能不断扩大，行政事务不断増多，行政人员也直线上升。受其影响，行政管理学研究也得到前所未有的发展，主要特点表现为重视对人的行为和心理因素的研究，注意激发人的积极性。

四、科学化阶段

20世纪70年代以后西方市场经济国家出现以低经济増长、通货膨胀、财政赤字和高失业率为特征的“滞胀”现象，促使人们对现代市场经济条件下政府的管理，尤其是全面干预社会经济的实践以及凯恩斯主义加以批判与反思，“西方新自由主义经济学”思潮由此兴起。以现代货币主义、公共选择、新制度学等学派为代表的新自由主义反对“凯恩斯主义的全面干预论”，分析政府干预行为的局限性和政府失灵的成因及表现，主张限制政府的干预，同时他们也从自由资本主义造成的资本垄断局面认识到单纯依靠市场调节，社会经济也存在重大缺陷即市场失灵。市场和政府在社会资源的有效配置上都存在缺陷，于是呼唤第三种力量来填补这一空隙。由于“第三部门”（准行政组织）正好有着这一方面的优势，符合时代的要求，于是在国家行政管理事务中逐渐发挥出其强大的作用。也正因为如此，行政管理的主体多元化，“公共管理学”的提法由此而生。在萨缪尔森和诺德豪斯看来，“第三部门就是公共企业或非政府公共机构，它既不同于竞争性工商企业，也不同于政府组织，但又既与竞争工商企业相联系，又与政府组织相联系”。由此可见，“第三部门”也就是行政管理学中的“行政委托组织、行政授权组织、行政派出机构、行政组织的直属机关、行政组织的附设机关、行政机构的转制组织、其他事业单位等”。如此提法，我认为那只是“公共管理学”为吸引公众眼球而己。

毫无疑问，处于一定历史发展阶段上的政府职能具有相对稳定性，但发展又是绝对的。由于政府在特定历史时期责任、对象等各方面发生了变化，为了符合变化了的社会需要，政府职能必将重新配置，或増加新的职能，或恢复旧的职能，或取消部分职能，或转移部分职能。由于行政管理实践的发展变化，行政管理学的研究也必然随之变化。由于政府失灵和市场失灵的存在，政府职能的转变主要采取转移的方式。一方面，将政府原有的部分职能从政府体系中分离出去，并把原来履行这些职能的政府机构改建成总公司或行业总会，使之既承担一部分行政职能，同是又从事一部分经济活动，它对经济活动具有决策和监督的行政职能；另一方面是通过法规授权或政府机关委托，将某行政职能或行政事项交由企事业单位、社会团体和群众自治组织以及个人去履行和办理，职能转移不等于职能取消。政府之所以转移部分职能，是为了分散管理职能，缩小政府行政范围，精简政府机构和人员，同时动员社会力量参与行政管理，利用被授权和被委托的组织熟悉情况、专业知识丰富的优势，更好地处理行政事务。在“公共管理学”中，上述行政管理方式，它称之为“政府工具”，即民营化、用者会费、合同外包、特许经营、凭单制、分散决策、放松管制、产权交易和内部市场等等。

从上述对行政管理学发展历程可以看出，“公共行政学”与“公共管理学”并不是独立的学科，它们只是行政管理学发展的不同历史阶段。发展是事物运动的普遍规律，事物的发展是由其各种内、外部因素决定的。行政管理学也不例外，其发展既有必然性，也有可能性。第一，马克思主义哲学告诉我们，经济基础决定上层建筑，经济基础的变化必然要求上层建筑做出相应变化；随着经济基础的变化，作为上层建筑重要因素之一的行政管理也会发生相应变化；只要经济基础处于不断的变动状态中，行政管理也必然处于不断的发展过程中。第二，从系统原理来看，任何社会系统都不是封闭的，一旦环境发生了变迁，系统内部就必须做出相应的调整，寻求与变化了的外部环境之间的新的平衡。国家行政管理作为一个系统也是这样。行政管理系统环境中的生态、人口、政治、经济、文化、社会等因素可以采用不同的方式，通过不同的途径，作用于行政管理系统；而行政管理系统也必须及时做出反应，以适应环境提出的各种要求。

“公共行政学”和“公共管理学”的提法抹杀了社会主义行政管理学的阶级属性，正迎合了资产阶级的愿望。虽然行政管理的主体呈现多元化趋势，但各国的利益追求永远是其政府及行政管理事务组织的主题。政府不论以什么方式治理国家，它的职能仍以阶级利益或国家利益为核心，形成行政管理体系，制定公共政策，以维护本阶级（国家）的利益；政府的这一基本职能在市场经济中不可能消失，只会以新的富有时代特色的形式出现。

作者：刘升忠(中南民族大学管理学院，武汉430074)