我国农村信用社行政管理论文（共2篇）

第1篇：我国农村信用合作社风险管理研究

　　随着农村信用社行政管理金融体制改革的逐步推进，农村信用社多年积累的潜在问题逐步暴露出来，现实情况表明，不少农村信用社信贷资产质量低劣，不良贷款比重过大，经营效益不佳，亏损严重，甚至出现资不抵债现象。作为农村金融主力军的农村信用社在新的农村经济发展形势下，进行了一系列改革，改革使信用社的经营状况大为改观。但随着经济体制改革的不断深化，农村信用社金融风险依然存在，并在一定程度上制约了农村信用社的发展，建立农村信用社的风险管理机制已刻不容缓。

　　一、我国农村信用合作社风险管理的必要性

　　长期以来，农村信用社一直被界定为集体经济组织，信用社的股金、历史积累及其他财产等均属集体所有，产权制度模糊不清。改革开放后，国家恢复建立中国农业银行，农村信用社作为农业银行的基层机构，其所有产权也均归属于中国农业银行。2003年，国务院15号文件的下发，将农村信用社的产权、法人治理结构、管理体制等方面推进了新一轮的改革浪潮之中。但从全国各地的改革成效来看，都未从根本上改变农村信用社产权制度。农村信用社在现有体制框架下，其内控建设、人员素质及风险管理体系方面均存在掣肘因素，风险问题不容忽视，当前农村信用社风险管理的关键就是识别、控制、防范风险，建立适合自身发展需要的风险管理机制。自深化农村信用社改革试点以来，农村信用社的经营管理工作正在逐步加强，经营状况开始明显好转，支农服务能力有了新的提高。但农村信用社的风险问题仍十分突出，既面临着外部的信用风险、市场风险，更存在内部大量的道德风险和操作风险。如何采取有效措施加强风险管理、有效防范和控制各类风险，这是农村信用社经营管理工作所必须解决的核心问题，也是确保农村信用社发展质量、实现可持续发展的关键所在。

　　二、我国农村信用合作社风险管理存在的问题

　　（一）内部风险

　　1、规章制度不健全，内控机制不完善，制度落实难到位。主要表现在规章制度缺乏全面性、系统性和科学性，对一些业务经营存在监控盲区。有些规章制度已不适应业务发展需要，急需修订完善；在新业务开发推广或新的管理模式推行时，没有相应配套的规章制度。内部各职能部门对各项规章制度的执行情况检查监督不力，内部审计监察以事后监督为主，缺乏业务处理过程中的事前、事中监督，无法达到内部控制制衡的目的。

　　2、从业人员素质低，缺乏有效的风险管理理念。一是由于历史的原因和信用社用工制度及人脉因素等方面的制约，农村信用社整体人员素质不高，业务操作和技能知识“老龄化”，法律法规意识淡薄，风险意识不强。二是管理层风险意识淡薄，部分管理人员还存在严重的重经营、轻管理，重速度、轻质量的思想，甚至有以牺牲内控为代价，拓展业务经营领域的倾向，面对内部可能产生的风险隐患缺乏应对和防范措施。

　　3、农村信用社产权制度缺陷产生的风险。由于长期以来农村信用社被视为集体所有制的金融组织，按照公有制形式来对待，社员的私人产权被集体产权所代替，这就造成农村信用社产权上的突出问题：产权主体虚化，农村信用社产权不明晰，被集体产权所代替。进而引发一系列的金融风险问题。一是产权归属不清，产权主体依然缺位。由于农民入股的非自愿性，加上我国在成立农村合作金融组织时制度的不配套，使得农村信用合作社的产权在一开始就没有得到清晰的界定，社员对出资组建的信用合作社只有名义上的产权归属关系，本该享有的权利绝大多数都名存实亡。二是内部治理结构不合理，内部人控制现象严重。农村信用社治理结构的基本框架应该是设有社员大会、理事会、监事会，并实行严格的委托、授权管理。在实际工作中“三会制度”流于形式，法人治理结构残缺不全，民主管理体制形同虚设，行政管理替代民主管理、监督失灵的现象十分突出。主要原因是单个外部股东持股比例十分有限，股东权力的分散性无法从根本上改变农村信用社内部人控制的局面。另外，外部股东入股的主要目的是希望得到农村信用社更多、更好的信贷支持，而不关心法人治理结构是否真正转变，他们参与农村信用社决策、管理的积极性十分有限。三是缺乏有效的激励约束机制，激励结构失位。我国农村信用社有着特殊的四层委托代理关系，使农村信用社的激励结构复杂。产权不清，产权关系扭曲，产权无激励，无约束，单凭经营者的道德、素质在约束农村信用社的经营。而相应的委托代理层未有效地履行相应的职责，政府对农村信用社的干预过多，理事会没有发挥常设执行机构应有的作用。四是社员入股和退社的非完全自愿性。随着合作金融制度的异化，在实际操作中农村信用社实行了保息分红和自由退股制度，其“入股”实际上已演变为“存款”制度，且社员分散，入股金额低，所获分红较少，因而社员缺乏产权主体意识。社员入股信用社大多是为了融资便利和融资成本的优惠，很少有人从投资者的角度去关心其投资的返还和利润回报，也就很少有人去真正关心信用社的经营和业绩，在此动机下，难以形成独立的产权并与农村信用社建立稳定的利益关系。五是股权设计不合理，股金结构单一。近几年，在规范和改革中，普遍提高了股金标准，并且有的农村信用合作社对不同股权所有者规定了不同的股金标准，但在农村信用合作社净资产中，社员股金所占比例依然很少，在很多地方只占5%左右，而且在赖以运转的资本中，股金无足轻重，绝大多数处于所有者虚置状态。由于股金比例过低，农村信用合作社资金状况在很大程度上受储蓄存款升跌的左右，不利于稳定其资金来源。

　　（二）外部风险

　　1、行政干预存在，加大了信贷资金的周转的风险。一些地区的地方党政领导由于没有金融知识和风险的意识，导致在任期间搞一些市场风险大的发展项目，强行令信用社发放贷款，最终导致资金不能收回。

　　2、法律风险。法律风险主要是指由于已经签订的合同没有得到履行、发生诉讼或者法院做出不利于农村信用社的判决等不良情况致使农村信用社造成损失或者受到不利影响的可能性。

　　3、市场风险。市场风险是指因市场价格发生变动导致资产负债表内、表外头寸受到损失的风险。从我国农村信用社开展的业务看，农村信用社的大量贷款集中于房地产行业，其所接受的抵押品中，相当大一部分表现为房屋、厂房及相应土地使用权等不动产，这些不动产都面临着市场价格变动的风险。而房地产行业又是极易受到市场价格波动影响的一个敏感行业。

　　4、利率风险。利率风险是指农村信用社的财务状况在利率出现波动时面对的风险，基本的利率风险有重新定价风险、基本点风险、内含选择风险、收益曲线风险.尽管这些风险是信用社的一个正常组成部分，但严重的利率风险会给信用社的赢利水平和资本带来巨大的威胁。

　　三、关于加强我国农村信用合作社风险管理的建议

　　（一）构建科学完善有效可行的自律防范体系

　　坚持按合作制的原则去规范农村信用社以及联社，使它们遵循农村合作的金融改革，把经营的方针进行科学合理的明确，在工作中不断地完善农村信用社的服务手段，在不断提高服务质量的同时也要提高经营的效益和防范经营，使农村信用社做到民主的管理和自主的经营，形成自我约束和自我平衡，只有形成自担风险的经营主体和金融市场竞争的主体，才可以更好地为“三农”服务，降低农村信用社的信贷风险。

　　1、确定资产归属。首先，必须对农村信用社进行清产核资。在此基础上，对原有社员进行重新登记，以确认资产的所有权归属。其次，量化农村信用社的历年积累产权。对于农村信用社的历年积累产权，不宜将其简单地划归农村信用社集体所有。第三，今后每一次扩股，都必须对入股社员进行详细的登记，并在每年定期举行的社员代表大会上登记变更社员的详细情况，避免社员的失踪和遗漏，以做到产权主体的完全清晰。

　　2、改革现行的激励机制。彻底改变目前以职位和工龄为基础来决定员工的薪酬水平的做法，转变为以技能和竞争力为基础来制订新的薪酬标准，并与可衡量的业务目标如资产质量、经营成果等挂钩，从而激励职工不断地发挥自身的主观能动性。同时，要尽量推行货币化的薪酬制度，尽力减少特权、住房等带有福利性的“隐性”薪酬，使薪酬显性化。实际工作中，所有激励制度的实施必须要有透明度和公平性，使现行的激励制度确实能够发挥其激励作用。

　　（二）加强政策扶持，政府提供必要的支持

　　1、加强政策扶持。农村信用社主要担负着为“三农”服务的任务，它支持着地方经济的发展，不仅是农村金融的基础也是农村金融的一个重要的组成部分，所以在国家的政策上应该给予农村信用社在政策上的支持，可以适当地免征一些企业的所得税或者是降低营业的税率，这样就可以增加信用社的盈余公积金，把信用社的资本充足率搞上去，使抵抗风险的能力得到最高。尤其是在一些山区的经营是比较困难，所以在政策上更应该降低营业税。包括：（1）实行优惠的利率政策。人行应根据信用社支持农业发展的经营特点，对农村信用社转存央行款项实行优惠利率，改变利率倒挂现象。（2）尽快帮助信用社建立、健全行业管理组织，增强同业竞争力，化解分散性带来的金融风险；帮助信用社加强电子化建设，提高服务水平，尽快建立省级乃至全国联行，彻底解决结算难问题；进一步支持信用社抵制行政干预，避免信用社的资产再被悬空、废弃，这是提高资产质量的需要，更是防范化解风险的需要。

　　2、政府应提供必要的支持。在农村信用社的全部利益相关者中，政府处于显著的位置，农村信用社历史遗留的许多不良资产，大多都有政府干预的痕迹，许多农村信用社甚至因为政府行为的影响而陷入破产的边缘。因此，要完善农村信用社的法人治理结构，必须规范政府行为，禁止一切直接或间接的行政干预，让农村信用社能够作为一个独立的法人机构，真正享有充分的经营自主权。包括：（1）出台优惠政策，帮助信用社消化历史包袱，同时加大呆账核销力度。（2）实行减免税政策。农村信用社承担支农重任，国家应视同农业企业，给予减免税支持。特别是贫困地区和高风险信用社在一定期限内实行免税优惠，使之能休养生息，降低财务风险。（3）国家应尽快建立完善农业保险保障制度，对信用社的农贷因自然灾害造成的损失进行一定补偿。

　　（三）构建信贷的安全体系，大力清收不良的资产

　　1、推行贷款的保险模式，健全抵押的公证制度。农村信用社要彻底地转变观念，把参加保险作为信贷的一个重要条件，这样就可以在企业发生亏损时不至于还贷困难和无法还贷的状况发生。在工作中不断地总结经验，建立农村保险合作社。要进一步建立健全抵押公证制度，在办理信贷业务时，必须要有借贷双方的保证人，经过公证的贷款，在发生意外不能还贷时就可以有法院强行地对贷款回收，降低了贷款风险。

　　2、强化信用环境的建设，监控信贷风险的状况。银监局要加大监管的力度，人民银行可以用先进的管理系统去进行结算业务的办理。各个职能部门可以适时对农村信用社的信贷运行实施必要的检测，健全制度，保证信贷业务的合理规范进行。

　　3、采取多种措施，清理不良的贷款。农村信用社要执行谁发放谁收回的制度，使得各个部门各个单位都在发放贷款时对还款的能力进行考察，这样就会避免一些胡乱发放贷款的情况发生。在清收的过程中，对于不良的贷款要做到责任清收、依法清收等，把不良贷款的收款业务做到更合理，使得不良贷款的发生率降到最低。

　　（四）改革农村信用社产权制度，防范金融风险

　　1、明晰产权关系。在农村信用社产权界定中，要采取区别对待的方式。对于盈利社要按股本量化到社员名下，无论是法人团体股还是个人社员股。对于贡献较大的农村信用社经营管理者，可奖励，并折股量化到个人名下，不留企业法人股，以免留有后患。对于亏损社，也应搞好产权界定，按股本多少承担风险。对于因自身经营不善造成的亏损，由农信社通过完善经营管理解决；对于因国家政策造成的亏损，应采取挂账方式或减免方式予以解决。

　　2、科学设置内部治理结构，完善“三会”制度。一是改革和完善社员代表大会制度。对现有的农村信用合作社进行清产核资，在确认资产所有权归属的基础上，由社员按其股份推选一定数量的社员代表，组成新的社员代表大会。社员代表大会作为最高权力机构，代表社员的根本利益，应保证独立行使职权。二是理顺理事会与管理层的关系。理事会代表社员利益，对社员(代表)大会负责，是农村信用合作社经营的决策主体，而以信用社主任为代表的管理层则负责执行理事会的决策，是经营决策的执行主体。要禁止理事会与管理层高度重合，两者职能要相互制衡。三是建立健全监事会制度。要专门设立日常办事机构，以便更好地履行监事会职责。要赋予监事会更大的权力，包括对信用社业务和财务的审计权，对管理层和员工行为的监察权，对理事长、信用社主任明显违法违规的重大决策的否决权等。监事会要独立依法行使职权，对社员代表大会和全体社员负责。

　　3、建立有效的激励约束机制，激励结构复位。产权制改革的核心在于明确和规范出资人与经营者各自的权力、责任，形成财产委托代理的关系，从而形成产权的激励和约束机制。对农村信用社的激励结构，应做到“一完善、一淡化、一强化”。严格按“三会”制度运行，各司其职；减少政府对信用社的干预；通过引入新的契约规范代理人的行为，抑制代理人的道德风险和逆向选择。这样，一方面，促进经营者追求效益。另一方面，又对经营者的行为形成强大的约束，使经营者对资本负责，形成自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体。

　　4、规范股金，使所有者地位得到充分体现。一是要规范农村信用社股金的形式。对于在以往不规范的筹集股本金工作中形成的“存款化”股金、“贷款化”股金、非现金股金等必须予以清退，或者使其按规范转化为真正意义上的股金。二是要限制农村信用社股金的过度流动。对于合作制性质的资格股允许退股，但要适当提高其入股金额，并对其退股的条件作出一定的限制。对于股份制性质的投资股则只允许依法转让，不允许退股。三是要使农村信用社的股金真正履行股金的职能。坚决执行农村信用社股金“只分红、不保息”的规定，使股金对农村信用社的经营充分负责，真正用于弥补亏损和防范风险，体现“利益共享、风险共担”的原则。

　　第2篇：论农村信用社“省联社”模式

　　2003年以来，我国开始了新一轮农村信用社改革。这次改革的一项重要举措是成立农村信用社省级联社来行使农村信用社的行业管理职能，将农村信用社的行业管理权由中央政府移交到省级地方政府。目前，除北京、上海、天津、西藏自治区和海南外，各省（市、自治区）均选择了农村信用社省级联社的改革模式，并完成了组建省级联社的工作，新的管理模式也已在全国范围内正式运转。本文将这一改革模式称为农村信用社“省联社”模式。“省联社”模式实施以来，理论界对其优劣产生了激烈的争论。反对者对这一改革模式提出了有说服力的质疑，而赞成者提出的理由却缺乏应有的理论依据，使“省联社”模式的实施受到了很大的干扰。本文试图从制度经济学的角度对这一改革模式进行分析，在肯定其必然性的同时，指出其缺陷及相应的实施建议。

　　一、理论界对“省联社”模式的争论

　　对这一改革模式持反对态度的学者认为：（1）“省联社”模式不符合主体法律角色的单一性原则、现代行政原则和市场主体的逐利性原则，“省联社”既是一个市场主体性质的金融机构，又是一个行政机关性质的管理机构，存在着内在的逻辑矛盾（罗和平，2005）；（2）“省联社”模式是一种经营者领导股东的制度设计，它不符合公司治理中权利与责任对等以及风险与收益对等的原则，而且“省联社”可能会因“太大而不能倒闭”将国家套牢，“省联社”模式还可能增加农村金融的垄断（沈明高，2004）；（3）“省联社”模式无法消除地方政府对农村信用社的外部干预（杨羽飞、梁山，2005）。

　　对这一改革模式持赞成态度的学者认为：（1）从1993年以来的农村信用社改革所面临的基本难题上升到理论层次，即所谓“内部人控制”’与“外部人干预”问题，而省联社体制的出现在很大程度上是通过行业管理来约束内部人控制和屏蔽外部人干预的重要制度安排”（祝晓平，2005）；（2）“省联社”模式虽然没有跳出农村信用社改革的原有路径，但“将农村信用社交由省级政府管理可能是制度成本较小的一种选择”，它既可以建立一个规范有效的委托代理机制来实现所有者的利益，又可以照顾农村信用社改革目标的多元化和农村信用社经营管理水平较低的现实（许圣道，2006）。

　　另外，也有人从正反两个方面对这一模式进行了分析，认为这是一种实际上把权利和责任都交给地方政府的政策设计，固然有利于降低地方政府干预的道德风险，但是省联社的组建在事实上与农户的关系可能渐行渐远（陆垒，2006）。

　　二、农村信用社“省联社”模式的制度经济学反思

　　“省联社”模式是由中央政府推动的一种农村信用社正式制度变迁，从理论上看，这种制度变迁符合农村信用社制度变迁的内在逻辑，具有极大的合理性。

　　（一）制度变迁理论与“省联社”模式

　　制度变迁理论认为，制度变迁的原因是制度供给和制度需求出现了不均衡，制度变迁可以将由于制度供求不均衡所引起的潜在收益变为现实收益，制度变迁的主体将努力推动制度变迁以实现潜在的收益。我国农村金融领域长期以来存在着制度供求的失衡问题，制度失衡表现在农村金融宏观和微观的各个层面上。在宏观层面，“三农”的融资长期得不到满足，农村资金外流严重，农村经济因为缺乏足够的资金支持而无法实现快速发展。在微观层面，农村经济活动主体融资困难，农村金融机构尤其是农村信用社长期亏损经营，农村金融领域至今无法建立能够实现商业可持续发展的微观金融主体。在我国农村信用社的制度安排方面，存在着三类利益相关者：中央政府、地方政府和农村经济活动主体。长期以来，中央政府利用其行政权威垄断了农村信用社的制度安排，将农村信用社制度的另外两类利益相关者排除在外。这种制度安排，脱离了地方政府和农村经济活动主体的需要，导致了严重的制度失衡，其结果是农村金融领域的问题越来越严重，中央政府维护农村金融稳定的压力越来越大。在这种情况下，中央政府才推动了一轮又一轮的农村金融体制改革，尤其是农村信用社改革，试图减轻由于农村金融制度失衡带来的各种压力和损失。

　　中央政府推动的制度变迁是典型的强制性制度变迁。但这种制度变迁与西方国家的强制性制度变迁有着本质的区别。我们认为，影响我国农村信用社制度变迁的因素主要有国家的偏好与农村信用社的特殊性、集团利益冲突、社会科学知识的有限性等。这些因素共同决定了我国农村信用社制度变迁的路径和方向。

　　1．“公有制偏好”、农村信用社的特殊性与“省联社”模式

　　我国是社会主义国家，国家的性质决定了公有制在我国的国民经济中应当占有重要的地位。国家性质决定的“公有制偏好”已经成为一种固定的思维模式渗透到国家政策制定和执行的方方面面。改革开放前，包括全民所有制和集体所有制在内的公有制经济是我国国民经济的主体，甚至是我国所有制形态的全部。农村信用社由于其初期的合作性被官方定位为农村合作金融组织，并由于其体制变迁过程中“民有官营”特征的不断强化被纳入公有制经济的范畴。改革开放后，我国实行增量改革，逐步引入了股份制、个体私营经济等多种所有制形态，经济活力大大增强。城市在引入多种所有制的情况下，由于存在强大的电力、邮政通信、铁路、航空、金融等公有制经济，国家对经济的控制力并没有明显下降；不仅如此，公有制经济还由于多种所有制带来的经济快速发展和市场机制的引入而得到快速发展。农村的情况则不同：一是农村经济中公有制经济程度本来就比较低，多种所有制的引入更进一步降低了公有制经济在农村的控制力，出于维持公有制经济控制力的考虑，中央政府有意将农村信用社的改革推迟了。二是所有农村信用社都受到国家同等程度的信誉担保，很难独立出来进行个别改革；金融的复杂性以及本身固有的高风险性，使得国家在推动农村信用社改革时慎之又慎。在农村信用社所有制改革风险过大并会降低公有制经济在农村地区控制力的情况下，国家有关部门采取了绕开所有制问题的改革思路，其结果是我国农村信用社改革长期难以走出“合作制”的桎梏。“省联社”模式是农村信用社“合作制”改革路径的延续。

　　2．既得利益集团与农村信用社的“省联社”模式

　　我国新一轮的农村信用社改革是中央、地方、信用社等农村信用社利益相关者多方博弈的结果。在我国农村信用社的既有运行模式下，形成了多方强大的既得利益集团。农村信用社的经营亏损很大程度上成为这些既得利益集团的收益。我国围绕农村信用社形成的利益集团主要有内部人和外部人两部分。内部人是信用社的经营管理者，包括信用社的所有正式职工；外部人是对农村信用社拥有话语权的各种政府管理部门。

　　信用社的经营管理者与正式职工通过在职消费，与业绩无关的高工资和高福利，工作缺乏监督形成的工作懈怠，信贷中收受贿赂，稳定的工作预期、垄断带来的工作清闲等获得额外利益。在所有者监督被完全剥夺的情况下，信用社的经营管理者与正式职工成为一个与所有者相对立的利益共同体，信用社的委托代理链条完全失效。

　　对处于竞争中的企业来说，委托代理链条的完全失效不可能长时期维持，竞争的淘汰机制会将委托代理链条失效的企业及时清理出市场。但我国的农村信用社是由国家信誉担保并实行垄断经营的银行类金融机构，委托代理链条的失效仅仅表现为不断增加的亏损和不良贷款。国家的信誉担保是农村信用社在亏损的情况下持续经营的基础；垄断意味着农村信用社退出市场后，农村经济将因为缺乏现代金融服务而受到巨大影响；农村信用社是银行类金融机构，这就意味着农村信用社的市场退出将产生巨大的外部负效应。委托代理链条完全失效的农村信用社无法退出市场，使国家财政背负了日益巨大的隐性负担。为了解决委托代理链条完全失效带来的问题，而又不触动国家的公有制偏好，国家只好从制度上引入一个对内部人进行控制的外部管理者。

　　农村信用社外部人控制中的外部人包括信用社的行业管理部门、各级地方政府、某些有权势的人物等。这些外部人中有些具有完全合法的身份，如信用社的行业管理部门；有些则不具有完全合法的身份（如地方政府），甚至不具有合法身份（如某些有权势的人物）。信用社的行业管理部门通过与信用社的内部交易获得利益，如通过对信用社某些违规行为的袒护获得费用报销便利和廉价信贷，通过为信用社争取利益获得这些利益的分享权等。地方政府通过行政手段获得信用社某些信贷资金的使用权，或者迫使信用社按照政府的意图发放信贷等。有权势的人物通过强权分享信贷资源，或者分享信用社职工的安排权等。

　　在缺乏所有者监督的情况下，信用社成了许多外部人利益的重要来源。这些外部人为了保住既得利益，必然会采取各种措施阻碍信用社控制权向信用社所有者的回归，使农村信用社长期被锁定在所有者缺位的“理想状态”。农村信用社改革长期陷入“合作制”陷阱，不能不被怀疑为这种企图的一种表现。由于农村信用社的最大利益相关者——农村信用社社员长期被排除在农村信用社改革模式的选择之外，对自己在农村信用社的权益已经完全麻木，因此，农村信用社采取了更易于得到既得利益集团支持的“省联社”模式。“省联社”模式既在一定程度上满足了既得利益集团的利益诉求，又在一定程度上满足了中央政府的改革意愿，使得农村信用社的改革能够平稳地向前推进。如果完全不顾既得利益集团的利益诉求，依靠被锁定于“麻木状态”中的农村信用社社员推动改革，农村信用社的改革就可能因为农村信用社社员行为的不稳定和社员之间的交易成本过高而出现极大的混乱。

　　另外，“省联社”模式还在很大程度上满足了省级地方政府的要求。在这一改革中，省级地方政府并没有增加现实的支出，却获得了支配农村信用社金融资源的现实收益；省级地方政府付出的仅仅是处置农村信用社风险的未来承诺，而且是一种不可信承诺。对这一问题我们将在后面的内容中分析。

　　3．社会科学知识的有限性与“省联社”模式

　　社会科学知识与其他科学知识一样，有一个逐步发展的过程。当要解决一个具体的社会问题时，往往会面临着知识的短缺，因此不知道一个社会问题可以有哪些解决方案，不知道每种解决方案会产生什么样的效果，不知道解决的最佳时机、解决的最优路径等。

　　农村信用社作为我国特有的一种金融制度，其改革可以说“前无古人”。在这种情况下，农村信用社的改革只能是“摸着石头过河”，根据改革的效果来选择改革模式。我国农村信用社的改革在经历了多年的中央主导后，原来的问题不但没有解决，反而有进一步恶化的趋势。1996年，农村信用社的亏损面接近45%，资不抵债面接近1/3；而到2003年的新一轮改革前夕，除上海外，农村信用社已经处于全行业亏损状态，资不抵债的信用社超过60%（陆垒，丁俊峰，2006）。在这种情况下，调整改革思路，将农村信用社的行业管理权和改革主导权下放到省级地方政府具有一定的必然性。

　　（二）制度经济学中的“职能下属化”与“省联社”模式

　　制度经济学中的“职能下属化”是指将政府的某些管理职能置于尽可能低的政府级别上。制度经济学认为，“职能下属化”是实现制度良性演化的一项重要措施，其本质是要在一个政治实体内引入制度竞争，通过制度竞争促进制度的良性演化。“职能下属化”的优势有三个：一是减少信息传递的中间环节，从而减少信息传递失真的概率和降低信息传递的费用；二是通过下属机构的竞争和不断试错来发现新的、更合理的制度；三是通过下属机构发现和实施更适合本地情况的制度，增加制度的灵活性和适应性。当然，制度经济学并不主张一味地实行“职能下属化”，有些制度如交通规则和商业规则等是不适合职能下属化的。“规范性的职能下属化原则有可能被转变为一项高层次的宪法原则，从而在这方面的例外只有在其正当性能得到确凿证明时才会被允许。”（柯武刚，史漫飞，2000）。

　　长期以来，我国农村信用社的制度变迁一直是在中央政府的直接推动下进行的。无论是与农业银行的合与分，还是此后的由中国人民银行行使行业管理，再以后的由中国银行业监督管理委员会行使行业管理，莫不如此。农村信用社是由最初的农村信用合作组织发展起来的，处于我国金融业的最低层。虽然经历了长期的正规化过程，但农村信用社毕竟主要在我国经济文化较为落后的农村地区开展业务，不能不受到农村社会文化习俗和多层次的农村经济结构的影响。由最高层次的中央政府来统一管理农村信用社这一最低层次的金融机构，必然会丧失“职能下属化”所能产生的所有收益，并产生制度僵化和许多难以计算的制度费用。因此，从制度经济学的角度看，将农村信用社由中央政府下放到省级政府管理是完全符合制度经济学的“职能下属化”原理的。不仅农村信用社应当下放到省级政府管理，而且新成立的村镇银行、农村信用合作组织等也应下放到省级政府管理，中国应当形成类似美国的双层金融管理制度。

　　（三）“路径依赖”理论与“省联社”模式

　　制度经济学中的“路径依赖”是指制度变迁中的惯性，即任何一种新的制度都是从旧制度演化来的，都必然包含着大量旧制度的元素。之所以选择“省联社”模式，是因为这种改革模式保留了原有农村信用社体制的两大重要特征：一是政府的行业管理特征；二是政府的信誉担保特征。农村信用社是我国一类特殊的金融机构，其特殊性表现在以下三个方面：（1）农村信用社是由众多原子式的微型同质金融机构组成的体系，如果处理不当，一家农村信用社的风险很容易扩散到体系中的其他信用社，即农村信用社存在着严重的系统风险；（2）绝大多数作为法人实体存在的农村信用社已经实质上破产，因此，任何降低政府担保和减少政府管理的举措都极有可能引发农村信用社的系统风险；（3）农村信用社经营的稳定直接决定了我国整个农村政治经济的稳定，是国家最大的政治问题。由于上述原因，国家对农村信用社系统提供了全面的信誉担保。农村信用社能否稳定经营和改革能否推进的最大约束条件就是这些担保不能因为改革而削弱。“省联社”模式用省级地方政府的信誉担保部分替换了中央政府的信誉担保，从而保证了农村信用社经营的稳定。因此，“省联社”模式无疑是现有农村信用社经营状况下的最佳改革模式。

　　省级政府在承接中央政府对农村信用社的担保责任的同时，也就理所当然地承接了对农村信用社的行业管理权，从而出现了“省联社”这一既是市场主体，又是政府管理机构的特殊制度安排。这一制度安排的重要意义在于，它实现了农村信用社改革推动主体的平稳过渡，为下一步农村信用社改革打开了空间。

　　以上的分析表明，在新一轮农村信用社改革中，“省联社”模式完全符合制度经济学的相关理论，具有历史必然性。

　　三、“省联社”模式的缺陷及改革建议

　　由于“省联社”模式是对中央政府管理农村信用社模式的继承，在这一模式形成过程中，既得利益集团发挥了巨大作用，“省联社”模式在实施的初期就带有许多缺陷。如果不采取措施弥补这些缺陷，“省联社”模式不仅不能发挥其应有的作用，还有可能带来更为严重的问题，最终导致新的农村信用社管理体制的崩溃。

　　（一）“省联社”模式的缺陷

　　1.政企不分的机构特征可能成为省级地方政府谋求地方利益的工具，从而进一步恶化农村信用社的经营

　　我国的各级地方政府负有发展地方经济的重要职责。要发展地方经济，政府必须拥有相应的各种资源。目前，地方政府掌握的财政资源和土地资源由于受到刚性财政税收制度和土地制度的约束，无法进一步拓展。在这种情况下，拓展金融资源就成为各级地方政府尤其是落后地区地方政府发展经济的利器。在农村信用社归人民银行管理的时候，地方政府只能间接调动农村信用社的资源，而在农村信用社归省级政府管理后，省级政府利用农村信用社的金融资源具有了完全的合法性。省级政府可以通过控制农村信用社的人事来调动农村信用社的金融资源，贯彻发展地方经济的意图，甚至利用这些金融资源来解决辖内出现的经济社会问题。虽然这次改革明确了省级政府对农村信用社必须承担的责任，但省级政府调动农村信用社的金融资源与可能承担的责任之间存在着时间上的不一致。因此，农村信用社归省级地方政府管理后，将不可避免地出现省级政府对农村信用社干预增加的情况。

　　进一步分析会发现，“省联社”模式导致的地方政府对农村信用社干预增加问题不能一概而论。省级及省级以下政府干预农村信用社的经营可能出现两种情况：一是发达地区的政府干预减少，落后地区的政府干预增加；二是省级以下政府的干预减少，省级政府的干预增加。由于经济发达的省份拥有发展本地经济的强大财力，市场经济比较规范，因此这些省份的“省联社”模式可能导向良性的地方政府与农村信用社关系模式，省级政府会通过支持农村信用社改革而建立起具有商业可持续性的金融机构。在落后地区，由于地方政府财力严重不足，发展地方经济的压力过大，急需地方政府解决的棘手问题过多等原因，“省联社”模式会不可避免地增加省级政府对农村信用社的干预。在原来人民银行对农村信用社进行行业管理的情况下，由于人民银行县级支行屏蔽县乡政府对农村信用社的干预需要层层上报到人民银行总行，再由人民银行总行上报国务院，最后由国务院下发各种文件，信息传递的链条长，监督执行的难度大。因此，在原行业管理体制下，县乡政府对农村信用社干预较多。省级政府由于农村信用社的机构数量过多和单一农村信用社的资金量过小，并且缺少相应的手段，因此对农村信用社的干预较少。在“省联社”行使对农村信用社行业管理权后，这种情况将会发生较大改变。省级政府可以通过人事安排直接影响农村信用社的资金配置；农村信用社县联社制度的建立大大增加了县联社的资金实力，减少了省级政府必须面对的机构数量；省级地方政府也可以直接下文屏蔽县乡政府对农村信用社经营的干预。因此，在新的体制下，省级政府对农村信用社经营的干预可能会增加，而县乡政府对农村信用社经营的干预则会相应减少。

　　2.“省联社”可能通过拥有的合法管理权，干预农村信用社的经营，形成以“省联社”为核心的新的利益集团

　　在人民银行行使对农村信用社行业管理的体制下，人民银行县支行通过掌控农村信用社的人事安排权、经营监督权、业绩评价权等成为农村信用社的合法外部干预者；甚至县乡地方政府要干预农村信用社的信贷配置也必须通过人民银行县支行。因此，围绕农村信用社的经营管理，形成了以人民银行县支行为核心、以县乡政府为外围的利益集团。这些利益集团通过安排子女进入信用社工作、通过影响农村信用社信贷分配甚至直接从农村信用社借款等途径获得了很多利益。新的管理体制赋予了“省联社”对农村信用社的行业管理权，原来由人民银行行使的权利基本上都划归了“省联社”，这不能不使人担心在以人民银行县支行为核心的利益集团消失后，会出现以“省联社”为核心的新的利益集团。

　　3.“省联社”不具有改革现有农村信用社产权结构和完善农村信用社内部治理机制的内在动力，可能成为农村信用社控制权向股东回归的阻碍因素

　　“省联社”行使对农村信用社行业管理权的重要前提是农村信用社的法人治理结构不完善，农村信用社中存在着严重的内部人控制问题。行业管理的一个重要作用是通过外部人机制的设置来缓解内部人控制问题。如果建立了完善的法人治理结构，农村信用社就不需要行业管理，而只需要金融监管。行业管理是计划经济的产物。目前，我国完全对民营资本开放的行业，如食品、机械、纺织等行业早已取消了行业管理。“省联社”的行业管理权主要是通过对农村信用社的人事安排实现的。如果农村信用社真正改变了产权结构，并通过改变产权结构形成了完善的法人治理结构，“省联社”对农村信用社拥有的人事安排权等相应权利就会逐步萎缩以至最终消失，这是“省联社”所不愿意看到的。因此，如果不能设计出激励兼容的制度，“省联社”会不可避免地成为农村信用社完善法人治理结构的阻碍因素。

　　（二）农村信用社“省联社”模式的实施建议

　　1.将建立新型农村金融机构的试点迅速在全国推行，并结合新型农村金融机构的建立，退出已经严重资不抵债的农村信用社，让地方政府切实感受到对农村信用社所承担的责任

　　目前，在“省联社”模式中，地方政府得到了切实的利益，而付出的仅仅是没有真正约束力的承诺。地方政府的得益主要包括：一是中央政府对农村信用社实实在在的资金支持和政策优惠，这些政策将直接增加地方经济发展的资金供给。中央政府的资金支持包括返还农村信用社开办保值补贴多支出的利息，按照2002年底农村信用社资不抵债额的50%向农村信用社发放专项票据，并在农村信用社达到一定监管标准的情况下将专项票据置换成现金，无偿赠予农村信用社等。中央政府的政策优惠包括对农村信用社的营业税和所得税减免等。二是获得了农村信用社实实在在的控制权，扩大了利用金融手段调控和发展地方经济及解决社会问题的能力。股份制改革后，国有商业银行屏蔽地方政府干预的能力大大增强。在这种情况下，农村信用社控制权向地方政府的转移部分弥补了地方政府金融控制权下降带来的问题，是地方政府求之不得的事情。与上述得益相比，地方政府处置农村信用社风险的承诺却不具有真正的约束力。一方面，中央政府对农村信用社的资金支持和政策优惠以及农村信用社的增资扩股等改革措施大大减缓或者是掩盖了其经营问题，国家对农村信用社的信誉担保也没有因为这次改革而减弱，因此，农村信用社的市场退出风险和挤兑风险都大大缓解了。如果农村信用社不发生挤兑和市场退出问题，地方政府就只有得益而没有损失。即使几年后，部分农村信用社出现了挤兑问题和市场退出问题，需要承担责任的也是下一届政府而不是本届政府。另一方面，从向地方政府的转移支付中扣除人民银行对农村信用社市场退出支付的资金，其前提是这种扣除不影响地方政府的正常运转。在落后地区地方政府正常运转资金都十分紧张的情况下，少量的转移支付扣除具有可行性，而大量的转移支付扣除肯定不可行。

　　为了解决中央政府与地方政府的得益和付出不对称的问题，银监会应进一步严格农村信用社市场退出的标准，变原来的被动市场退出为主动市场退出。具体来说，就是制定一个农村信用社市场退出的长远规划，每年退出一定数量经营问题严重的农村信用社。这样做的好处有四：一是增加现有农村信用社的改革压力，将农村信用社的注意力从与政府博弈转化到加强经营管理上来。二是增强省级政府承诺的有效性。每年退出一定数量的农村信用社，相应就会在中央对地方政府的转移支付中扣除一定数额的资金，这会使地方政府时刻能感受到自己对农村信用社所承担的责任。三是提高农村金融机构的整体素质。劣质农村信用社的市场退出与新型农村金融机构的进入结合起来，会大大提高现有农村金融机构的整体质量。四是逐步解除中央和省级政府对农村信用社承担的信誉担保。政府对农村信用社承担的信誉担保是与政府在农村信用社市场退出时承担的损失赔偿成正比的。政府在新兴农村金融机构建立时就不承担对其的信用担保，农村信用社在具有商业可持续能力后，要以自己的实力对经营后果负责。这样，政府就可以逐步从对农村信用社的信誉担保中退场。

　　2.加快民间战略投资者进入农村信用社和农村信用社县联社的步伐，通过深化股权改革完善农村信用社的内部治理结构，增强信用社抵御内部控制和外部干预的能力

　　农村信用社作为一个市场主体，经营出现严重问题的主要原因是治理结构出现了严重问题。国家对合作金融的深度介入彻底破坏了农村信用社应有的治理结构，带来了严重的内部人控制问题，为了缓解内部人控制问题，又引入了外部控制机制，又因此导致了严重的外部人控制问题。因此，农村信用社改革的关键既不是规模扩大，也不是回归合作制，而是将控制权完全返还所有者。在目前农村信用社资不抵债问题和不良资产问题严重的情况下，国家应采取的关键措施是在加强对农村信用社的监管和弥补由于“民有官营”给农村信用社导致的损失的同时，大力引导民间战略投资者进入农村信用社，迅速建立起能够对信用社的经营后果负责的股东群体，并通过这些股东完善农村信用社的法人治理结构。2006年底，中国银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见》，这项政策的实施将为完善农村信用社的”省联社”模式提供良好的外部环境。银监会不仅应将增资扩股作为农村信用社置换中央银行票据的条件，而且应将在农村信用社引入战略投资者作为更重要的条件，以此推动农村信用社增资扩股和完善法人治理结构的工作，尽快将农村信用社的控制权归还股东。

　　3.国家应制定政策鼓励地方政府逐步关闭救助无望的农村信用社，加快劣质农村信用社的市场退出步伐

　　省级政府行使对农村信用社的行业管理后，面临的一个重要问题是许多农村信用社已经救助无望。面对这种情况，地方政府的最优选择是掩盖这些信用社的问题，帮助这些信用社采取各种可能的措施获得中央政府允诺的票据置换等资金支持。在“省联社”改革模式中，地方政府和农村信用社成为一个与中央政府相对立的利益联合体。不仅如此，在这轮争取中央政府票据置换和票据兑现的博弈中，地方政府对农村信用社的各种支持还为下一步地方政府干预农村信用社经营创造了条件。为了打破地方政府与农村信用社的利益联盟关系，中央政府应鼓励地方政府对劣质信用社实施强制性市场退出。具体措施包括：一是按照农村信用社市场退出的时间确定中央政府和地方政府承担的救助资金比例，市场退出的时间越早，中央政府承担的比例越大；时间越晚，地方政府承担的比例越大。这一做法也能与我国农村信用社市场退出的传统做法很好地衔接。二是农村信用社市场退出越多，允许新设的新型农村金融机构越多。三是将票据兑现的进度与各省关闭劣质信用社的进度结合起来，关闭劣质信用社的进度越快，相应的票据兑现的进度也越快。

　　4.尽快规划农村信用社省联社的下一步改革，分离“省联社”的行政管理职能和市场主体角色

　　目前，“省联社”既是一个具有行政级别的政府部门，又是一个拥有自身赢利要求的市场主体；既是一个督促农村信用社完善法人治理结构的监督者，又是一个阻碍农村信用社控制权向股东回归的合法外部人。多重的法律角色和行为特征不利于“省联社”在农村信用社改革中发挥应有的作用，“省联社”的下一步改革几乎是不可避免的。既然如此，有关部门就应及早规划，而不应等“省联社”的运转出现严重问题时再考虑这一问题。我们认为，“省联社”改革的第一步是将其承担的行政职能与市场主体的角色相分离，成立省农村金融管理办公室专门行使目前“省联社”承担的行政职能，将“省联社”真正办成由基层农村信用社和县联社法人自愿入股的合作金融机构；第二步是完善省农村金融管理办公室的职能，将其改造为对所有农村地区法人金融机构包括村镇银行、农村资金互助社等在内的监管机构。与此同时，强化“省联社”的市场主体地位，隔离“省联社”与政府的关系，将“省联社”变成为农村地区微小型金融机构提供结算、资金拆借、咨询和培训等有偿服务的，由农村微小型金融机构通过股权关系实施自下而上控制的合作类金融机构。

　　四、结论

　　虽然农村信用社“省联社”模式的建立具有历史必然性，但这种模式也存在诸如增加地方政府对农村信用社的干预、形成新的利益集团、阻碍农村信用社的进一步改革等许多缺陷。为了弥补这些缺陷，国家应采取措施逐步强制性地退出经营问题严重的农村信用社，并激励地方政府强制退出辖区内劣质信用社的积极性。与此同时，国家应加快建立新型农村金融机构的步伐，加快农村信用社和县联社引入战略投资者的步伐，并及早规划对“省联社”模式的下一步改革。只有这样才能克服“省联社”模式的缺陷，在我国农村地区真正建立起良性发展的农村金融体系。