从传统公共行政到新公共行政

　　【摘要】自上世纪以来，西方国家的政府管理摒弃了传统公共行政模式的“效率优先”宗旨，转向了新公共行政模式。在新公共行政模式下产生的服务型政府，以“以人为本”作为核心要求，正符合我国“科学发展观”理论的主旨要求。通过研究在不同的时代背景下西方政府职能的发展和变迁，借鉴西方国家的成功经验，对于我国新型政府的创建具有重大的现实意义和参考价值。

　　【关键词】传统公共行政；新公共行政；政府职能；服务型政府

　　作者：王子君

　　政府应“扮演”何种角色，在西方行政学理论百年的变迁过程中一直是一个争论不休的问题。本文以传统公共行政模式和新公共行政模式为例，分析在这两种理论模式下西方政府的职能定位，在学习西方社会管理不同范式的同时，也为我国政府在新历史时期下的发展和进步提供了借鉴、指明了方向。

　　一、传统公共行政模式

　　（一）传统公共行政模式产生的时代背景

　　传统的公共行政模式产生于19世纪末20世纪初，这一阶段这是西方国家由自由资本主义向垄断资本主义的过渡时期，社会上出现了一系列前所未有的复杂问题，如：官场腐败、“政党分肥”、行政职业能力和效率低下等。这些问题的产生使人们关注政府，研究有关公共行政的问题，以求解决现实矛盾，传统公共行政模式的诞生不仅是社会发展进步的客观要求，也是社会发展进步的表现。在20世纪70年代以前，传统的公共行政模式一直是政府研究领域中居于支配地位的主导范式，有自己一整套的理论、原则、假定和方法。

　　（二）传统公共行政模式的理论基础

　　1.韦伯的官僚制

　　西方传统公共行政模式的第一个理论基础是马克斯•韦伯的官僚制理论。官僚制作为理性和效率的工具，一方面适应了工业化大生产和公共行政日益复杂化的客观要求，另一方面，奠立了真正意义上的理性契约精神。“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的，特别是集权体制的行政管理时，比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来，能达到最佳的效果”。[1]

　　2.威尔逊的政治行政二分法

　　传统公共行政模式的第二个理论基础是伍德罗•威尔逊的政治与行政两分法。威尔逊在《行政学研究》中指出：“行政应当在政治的适当范围之外，行政问题不是政治问题，虽然政治为行政确定任务，但政治不能去操纵行政”。[2]执行政策而不参与政策制定是在政治与行政两分法之下公务员的一个重要特征，也是传统公共行政模式的明显特点。

　　3.泰勒的科学管理理论

　　泰勒的科学管理理论是传统公共行政的第三个理论基础。科学管理理论是在西方工业社会背景下产生的管理方式，根本目的是用科学化、标准化管理方法代替经验管理谋求最高劳动生产率私营部门中卓有成效的管理方法。[3]它用效率和科学取代一时心血来潮的决定，将效率放在了管理的首位。

　　（三）传统公共行政模式下的政府职能角色

　　传统公共行政模式盛行的时期，正值资本主义的发展上升阶段，整个社会崇尚自由主义，政府的任何行为均要以是否有助于促进社会的最大利益为宗旨。传统公共行政模式下，政府以官僚制作为公共部门内部组织形式，由公共部门直接提供公共服务。特点在于重视规则和制度，实行严格的等级制模式，强调对于公共部门的政治控制，行政部门只是执行而不参与政策的制定。

　　为达到社会的最大利益，国家的作用就只能被限定在对外防御外敌入侵、对内保障个人的权益和自由，举办公共福利和设施，使国家成为“守夜人”和“警察”；而对于一切经济活动，自由放任，不加任何措施干涉，政府只是为经济运转提供环境保证。在传统公共行政模式下，资本主义的高速发展需要政府尽力以最小的成本完成最多最好的目标，创造以“效率”为核心的传统公共行政是时代的必然选择。

　　二、新公共行政模式

　　（一）新公共行政模式产生的时代背景

　　随着社会的发展、时代的进步，公共行政作为一门回应和解决社会公共问题的科学，也在孕育着新的变革，面临着新的挑战。由于传统公共行政抹杀了个人、家庭和社会团体的积极性、主动性和创造性，无效率地生产和提供公共物品，扭曲市场法则，对顾客提出的要求不敏感，追求整齐划一的服务，忽视公共服务的多样化；公共物品的生产不是消费者说了算，而是生产者说了算，这就造成公共物品生产与供给的高成本、低效率和浪费。理论缺乏解释力，管理方式无法适应实践需要的困境，时代呼唤新公共行政模式。

　　（二）新公共行政模式的理论基础

　　1.新治理理论

　　新治理理论吸收了来自西蒙的有限理性的概念，认为人类的纯理性行为几乎是不可能的，大多数官员做事，只是以满意为标准；还借鉴了经济学的原理，认为在自然状态下，人们都是理性和自利的，偏好自由的市场作用，将组织看成是出于自身利益或组织利益进行着平等交易的委托人和代理人之间的关系模式，其作用更多的是如何调整公民和政府之间的关系问题。[4]该理论认为，新公共行政模式的背景下，公民所想要和需要的并不是更多的政府，而是更多的治理。

　　2.社会公平理论

　　社会公平是新公共行政模式所追求的目标，强调政府要向公民提供公正、平等的服务。新公共行政模式下的行政机关应具有广泛的自由裁量权，社会公平理论应当在当代以及代际之间有效应用，并且将公共性和公民精神联系起来，向公共政策的制定者和执行者传递了这样的信息――成本和收益的公平分配问题与经济和效率问题同等重要，强调了公平的价值和意义。

　　3.公民精神理论

　　新公共行政模式与公民的角色密不可分。新公共行政模式下对于公民精神的强调，提倡不同组织间积极的相互作用，实现了政府责任、公共利益以及公民权利的回归，使得公民可以越来越多地直接参与治理，形成了公共精神。[5]公共精神的形成也使得原来的效率政府转向责任政府，实现了社会和国家的全方位发展。

　　（三）新公共行政模式下的政府职能角色

　　在新公共行政模式下，服务型政府成为主流发展趋势，将公共性、公平、责任和价值诉求等融入到政府管理过程中，将公平作为公共行政的规范性支柱，要求公务员致力于更合理地分配公共物品和服务，要求追求更大的善。[6]新公共行政下的政府以公共利益最大化为取向，依法对社会公共事务进行管理，强调公民社会与政府资源的互融和协调，重新界定了政府应有的作用和地位。

　　新公共行政模式并不是对传统公共行政模式的完全否定，而是一种合乎社会变迁与理论变迁规律的理论创新。它的产生对公共行政学的影响是重大的、持久的，其理论主张，尤其是关于价值观、道德观和关注现实政策的主张，一直是当代公共行政学的中心议题之一，对于整个政府机构和社会的发展具有十分重要的作用。

　　三、西方政府职能的转变对我国行政机构改革的启示

　　从西方的政府角色转变过程中得到的借鉴和启示，主要可以从理论与实践两个方面来加以分析和研究。

　　（一）从理论方面来看

　　1.发展现状

　　经过十多年的学术研究，我国的公共行政已形成较为完善的学科理论体系，但也存在一些突出的问题：首先，对于国外研究领域的新发展、新趋势及新成就跟踪不够，新理论、新方法和新技术的引进、消化和吸收能力亟待加强；二是学术基础不牢，不能吸收其他非政府管理学科的成功经验，缺乏在主题上创新，在范围上拓宽和在基础上打牢的能力；三是理论研究落后于现实的管理实践，学科的应用性、现实性和生命力不强。[7]指导理论问题的存在直接制约了实践工作的开展，影响了我国行政机构的改革，必需加以重视和完善。

　　2.现实意义

　　新公共行政理论超越了传统公共行政学的实证主义模式，有选择的吸收了传统公共行政模式的“精华”，着眼于对价值的关注。它倡导社会公平，重新界定了“公共”的意义和范围，为学者们对传统公共行政理论的变革提供了强有力的理论支持。从公共行政的实践来看，新公共行政学基于社会公平原则而提出的诸如减少层级节制、分权、参与、民主行政、对社会公众需求做出积极回应以及直接沟通等观念与主张，为政府在现实中的变革提供了理论基础，指明了方向，在政治与行政密不可分的中国是具有现实可操作性的。

　　（二）从实践方面来看

　　1.发展现状

　　从实践上看，近年来我国各地群体性事件频发，在某种程度上可以认为是公民对强调价值理念的新公共行政模式的强烈要求，也可以认为是公民对只关注效率的传统公共行政模式的挑战。在传统公共行政模式下，由于坚持政治与行政的分离，使公共行政研究局限于一个非常狭小的领域内；不重视与社会、政治密切相关的相关问题研究，致使公共行政理论一直游离于社会政治现实之外，远远不能满足解决社会问题、处理社会危机的需要。[8]只重视效率，而不关注社会问题，不顾及社会公平，其结果必然会导致社会上的强势群体实际获得的利益最多，进而必然加剧不公平现状，造成社会结构的不稳定和动荡。

　　2.现实意义

　　新公共行政模式突破了传统的官僚制、政治行政二分法、价值中立等原则，倡导社会的现实公平与代际公平，将民主行政、分权、参与、顾客服务导向和关注社会问题等引入到管理过程中，强调了价值理念和公民精神，不仅丰富和发展了公共行政理论，也改进了我国政府管理的方法和模式。其主张政府通过观念和行为的转化以解决社会存在的尖锐问题的观点，弥补了只重视效率的传统公共行政模式的不足，不仅抑制了社会上的那些既得利益者的利益，还对社会中的弱势群体予以必要的补偿，减少了当今社会中存在的不公平因素，促进社会公平，进而将此类极端事件在事发之前就泯灭于未然。

　　实现我国政府职能的转变，可以从以下几个方面着手：首先、加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，将竞争引入到公共物品供给中；其次、引入市场竞争机制，提高政府的工作效率；最后，增强政府公务员的管理和服务意识，重塑政府和社会的关系。在新公共行政的模式下，政府的真正问题在于权力和政治间的关系，政府问题的解决之道在于更多的政府而不是更少的政府。[9]只有真正的认识到公共行政的精神并将其运用到实践工作中，学习西方的发展进步，以人为本的发挥政府作用，最终才能真正实现人与社会的同步发展。本文来自《公共行政评论》杂志