规范行政决策行为，推进行政决策法治化

　　[摘要]2004年3月国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，纲要明确把建立健全科学民主的行政决策机制作为法治政府的目标和任务。要真正实现和完成这一目标和任务，需要研究目前我国行政决策机制存在的问题，将决策纳入法治化的轨道，最终实现决策科学化、民主化、法治化。

　　[关键词]行政决策科学民主法治

　　作者简介：孟兰（1983-），女，湖南常德人，中共常德市委党校教师。

　　一、我国行政决策机制存在的问题

　　（一）规范行政决策行为的立法不足

　　行政决策就是指行政机关及其工作人员为实现一定的行政目的，依法对其职责范围内的行政事务做出决定的行政行为。由于我国目前行政法还很不完善，对行政决策行为的合法性诉求也只能是从宪法和已颁布的有关行政法中去寻求法律依据。但是从我国目前已制定的有关行政法律法规来看，大多数立法都较为抽象，对行政行为的法律规范没有细化，许多具体的行政行为仍然无法可依。比如《中华人民共和国行政讼诉法》，《中华人民共和国行政处罚法》，《中华人民共和国行政复议法》，《中华人民共和国公务员法》等，这些法律法规在形式和内容上都比较笼统，而没有对一些具体的行政行为特别是行政决策行为作出具体规定。

　　（二）行政决策主体素质有待提高

　　当代美国著名法学家庞德说，法律的生命在于其实行，行政决策的最终目的是为了实施行政管理，对相对方的权利与义务产生实质性的影响，这就决定了行政决策执行者必须具有良好的素质，以保证行政决策目标的实现。而目前在我国的行政决策领域，决策主体的素质普遍不高。决策者往往主观武断、脱离实际进行决策。在实践当中，作出决策“拍脑袋”、遇到问题“拍胸脯”、出了问题“拍屁股”的三拍决策仍然普遍。行政决策者的综合素质偏低，影响了我国行政决策法治化进程的顺利实现。

　　（三）行政决策缺乏有效监督

　　虽然我们努力提倡政府的行政决策应公开透明，但这与现实尚有距离，行政决策透明度不高，广大人民的意见缺乏表达机制，对行政决策监督无法起作用，所以成了人民批评归批评，决策机关仍我行我素、不接受监督的实际情况。

　　二、行政决策法治化的必要性

　　（一）行政决策法治化是适用社会主义市场经济的需要

　　在市场经济条件下，政府的权限主要在于提供市场无法充分提供的公共产品和公共服务，同时通过宏观调控在一定程度上减轻市场波动引起的社会失衡。市场经济是法治经济，这就要求行政决策必须遵循法治轨道，以市场为导向。行政决策作为一种权力具有确定力、约束力、和执行力，加上它所特有的广泛性、直接性、强制性等特点，使得行政决策与人民利益休戚相关。

　　（二）行政决策法治化是维护广大人民合法权益的需要

　　在建设社会主义法治国家的进程中，如何解决规范行政决策行为和保护人民合法利益不受侵犯这对矛盾是一个突出的问题，解决这一问题，必须坚持科学发展观。科学发展观的核心是以人为本，以人为本就是要坚持发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享。行政决策的最终目的就是为了实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，在现实生活中，由于行政决策不当，使人民利益受到侵害、遭到损失，从而引发群体性事件时有发生，而且每年都以高速度攀升，说明这样的行政决策人民不拥护、不赞成、不高兴、不答应，应当把决策的目的真正落实到满足人民需要、实现人民利益、提高人民生活水平上。

　　（三）行政决策法治化是降低行政成本的要求

　　全国人大常委会委员长吴邦国曾说：“我们国家最大的浪费莫过于战略决策的失误。”决策的失误是最大的失误，是源头上的失误，一般而言，它比执行失误具有更大的危害性。为了减少行政决策这种失误，就应进行行政决策法治化。因为良好的行政法治有利于减少决策的随意性，增加决策的科学性，从而能够提高行政决策的准确率，提高资源利用率，大大降低行政决策成本。

　　三、行政决策法治化的主要环节

　　（一）行政决策的主体

　　根据我国《宪法》第89条，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条、62条规定，决策主体包括行政机关，法律法规授权的组织和依法受行政机关委托的组织。决策机关应当在法定权限内决策，管理本行政区域内的各项行政工作。

　　（二）行政决策程序

　　一个合法的行政决策行为，不仅要有合法的主体，还必须遵循一定的程序，程序是正义女神的遮眼布，是看得见的正义，是法治与肆意的人治之间的区别。一个合法的行政决策程序应当满足科学决策、民主决策、依法决策的基本要求。

　　1．科学决策

　　党的十七大报告明确指出：推进决策科学化，我认为，当然包括行政决策科学化。科学决策包括三个方面：①调查研究，掌握决策所需信息。决策承办单位对拟决策事项应当深入调查研究，全面、准确掌握决策所需信息，结合实际拟定决策方案。②制定可供选择的决策方案草案。对需要进行多方案比较研究或者争议较大的事项，应当拟定两个以上可供选择的决策方案。③专家论证。决策承办单位应当组织3名以上专家或者研究咨询机构对重大行政决策方案草案进行必要性、可行性、科学性论证。专家进行论证后，应当出具书面论证意见，并签名确认，对论证意见的科学性负责。

　　2．民主决策

　　民主决策是指，行政决策程序应当要有人民群众的参与，应当要体现人民群众的公意。民主决策包括三个方面。①公开。行政决策公开的事项具体包括：一是公开决策事项的原因，特别是公开做出该项行政决策事项所面临的问题、矛盾和困难等情况，引起社会广泛关注。二是公开行政决策的过程，特别是借助媒体使行政决策公众咨询意见和专家论证意见得以公开。三是公开行政决策的结果，特别是公开行政决策结果所基于的理由、依据及其对不同意见的解释说明。②听取意见，决策承办单位可以根据重大行政决策对公众影响的范围、程度等采用座谈会、协商会、开放式听取意见等方式，广泛听取公众和社会各界的意见和建议，尤其是要倾听该决策利益可能受损的公众的意见。③听证。一般情况下，涉及公众重大利益的、公众对决策方案有重大分歧的、可能影响社会稳定的、法律、法规、规章规定的事项应当进行听证。

　　3．依法决策

　　不依法决策，民主决策与科学决策极易成为空洞的口号。依法决策包括两个方面：①审查行政决策程序是否合法。行政决策必须遵守基本的正当程序原则，包括行政决策的公开制度，听证制度，咨询制度，论证制度等。②审查行政决策内容是否合法。决策方案必须符合法律的规定，防止超越法律，把特权和个人意志强加给人民的方案入选。

　　在行政决策的民主、科学、法治三者关系中，它们是现代行政决策的三个互相联系、密切配合的方面：民主化是现代行政决策的基础，科学化是主导，法治化是保证。

　　（三）行政决策责任

　　行政决策决定作出后，行政决策程序远没有结束，行政决策选择和决定是一种理性的活动，它是否正确需要实践的检验。行政决策责任通过以下三个途径实现。①行政决策跟踪反馈。在行政管理过程中，行政决策不是一次完成的，行政决策与执行也不是截然分开的，而是决策反馈再决策再反馈不断循环的过程。决策机关应当通过跟踪调查、考核等措施对重大行政决策的执行情况进行督促检查。②重大行政决策评估。决策机关应当定期对重大行政决策执行情况组织评估，并将评估结果向社会公开。③行政决策监督检查。决策执行机关、监督机关及公民、法人或者其他组织认为重大行政决策及执行有违法或者不适当的，可以向决策机关提出。决策机关应当认真研究，并根据实际情况作出继续执行、停止执行、暂缓执行或者修订决策方案的决定。

　　四、规范行政决策行为的对策

　　（一）加快行政程序法的立法进程

　　众所周知，我国没有一部完整的行政程序立法，而在外国，许多国家就行政程序颁布了专门的法典。西班牙早在1889年就制定了《行政手续法》，奥地利于1925年制定《普通行政程序法》。连美国这样崇尚判例法的国家都于1946年制定了《联邦行政程序法》，我国澳门和台湾地区也分别于1994年和1999年制定行政程序法典。由此可见，行政程序法典化是各国行政程序法发展的一个明显趋势，也说明行政程序法在规范行政行为尤其是行政决策行为中的重要作用。因此，我国应当尽快制定一部完整的行政程序法，结束行政决策无法可依的现状。

　　（二）提高行政人员法律素养

　　针对我国目前整个社会还处在“人治”向“法治”的过渡时期，我国的法制建设从某种意义上说是一个系统工程。这就要求我们从各个方面进行综合提升，才能最终增强全民的法律意识，这也是构建和谐社会的宗旨所在。提高行政人员法律素养从以下三个方面入手，1、要大力加强行政人员的法律知识学习，我国法律种类繁多，行政人员应重点学习哪方面的的法律呢？首先是公权力的法律知识，其次，是程序性的法律知识。2、政府内部要组建一只具有法律专业知识的决策咨询专家队伍。决策咨询机构被誉为“智囊团”、“脑库”，西方国家普遍重视咨询机构的建设，为美国政府决策服务的咨询机构有700多家，日本政府各部门建立的咨询机构达200多家，而目前我国政府建立的决策咨询机构微乎其微。我认为，各级政府应当建立专家团，并且对决策事项是否符合法律规定提请专家咨询。3、政府要大力加强普法教育，我国的全民普法工作已经走过了23个年头，23年的普法宣传工作，使我国的普法宣传形式日渐多样，由最初的“发传单、贴标语”到“将法制宣传与文艺演出相结合”、“律师进社区”等多种多样的形式。当然，仅仅这些远不够，这就需要我们不断开辟普法宣传的新途径，以增强全体公民的法律意识，尤其是提高行政工作人员的法治意识。

　　（三）落实行政决策责任，提高监督实效

　　我国的行政决策人员依法行政、依法决策的素质与市场经济还有一段距离，落实行政决策责任，提高监督实效，须从以下两方面入手：一是充分发挥行政机关内部监督功能。这就必须真正使行政系统内部的监督机构处于相对独立的地位，对任何部门、任何层次的决策者都不容许其处于监督的真空地带。二是强化外部监督。第一，充分发挥权力机关的监督作用，应明确人大和政府之间的职权界限；进一步完善人大工作的程序和制度；充分发挥人大专门委员会的作用；建立修正案制度。第二，充分发挥司法机关的监督作用，对领导干部在行政决策中的玩忽职守构成犯罪应给予严惩，同时应加强司法援助的作用，为普通百姓加强对行政决策的监督提供服务。第三，充分发挥社会监督的作用，目前，主要是强调公民积极参与，发挥公民在行政决策中的监督作用。

　　行政决策法治化是一个长期的过程，作为法律人，需要我们不断地探索，为之努力。我们看到，随着我国法治进程的跟进，国家领导人和政府越来越重视行政决策这个问题。今年全国两会期间，依法行政被列为全国两会的十大焦点之一，代表们对如何行政、如何决策提出了自己宝贵的意见。我们相信，在不久的将来，我国会建立起一套完善的行政决策体系，让经济社会发展的成果惠及全体人民。本文来自《决策》杂志