农民工市民化的户籍制度改革趋势和方向
最近几年来，国家相继推出了户籍制度改革的相关文件，使户籍制度改革加快。是继2012年发布《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》后，2014年7月再次发布了国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。明确了我国下阶段开展户籍制度改革的具体目标和时间表，并对改革路径和操作方法做了系统性的顶层设计，标志着户籍制度的新一轮深度改革开始步入全面实施阶段。
一、户籍制度改革对农民工市民化的重要意义
随着城乡差距的不断扩大，城乡矛盾的日益突出，由于历史原因造成的城乡二元户籍制度不仅限制了农业剩余劳动力的自由转移，阻碍了城镇化的进程，还扩大了城乡居民的贫富差距，造成了城乡发展的不平衡，成为农民工市民化进程中的绊脚石。因此，推进农民工市民化，加快户籍制度改革迫在眉睫。
(一)有利于推动资源的有效流动
在市场经济的刺激作用下，产生了大量的农村剩余劳动力，受经济因素影响，城乡人口流动速度加快。我国的户籍制度最大影响主要表现在削弱了劳动力的自由流动，阻碍了经济的良性循环发展，不利于形成全国统一的劳动力市场。发达国家的经济表现启示我们市场经济要建立在劳动力自由流动的基础上。各类劳动力人才的自由合理流动，是国家经济保持活力及竞争力优势的重要因素[1]。下一步区域发展关键环节是提高人力资源配置的科学性及人力资源运行的效率，同时，也是区域经济持续稳健发展的基本保障。健康有序的人口流动还是推进新时期农民工市民化的机制保障，对于打破城乡间的二元壁垒，推进城乡一体化具有重要意义。
(二)有利于加快城镇化进程
随着社会经济的持续发展，根据社会发展规律，城市化是未来社会发展的必然趋势。依据我国的发展现状来看，大批农村剩余劳动力投身于工业化和城市化的发展，但由于城乡二元不平等户籍制度的制约，农村人口无法在工作、生活等方面在城市真正立足。他们无法享受到与城市人同样的教育、医疗、就业等各方面福利待遇，这种不公平待遇必然影响城市化的健康发展。据统计，截至2014年6月，我国农业剩余劳动力中的流动人口高达2.83亿。如果户籍制度不进行科学有效地改革，这些流动人口必然影响城市化的健康发展，影响社会主义和谐社会的发展。
(三)有利于缩小城乡贫富差距
由于受城乡二元户籍管理制度的制约，农民进城生活和工作非常困难，他们不仅面临巨大的就业压力，同时还受政策、文化、道德上的种种不公平对待。近年来，大量农民工向城市的流动并非出自政府政策性的引导，而是市场经济下，受到收入差距的驱动，这种转移具有盲目性、自发性、不稳定性，同时效率低下。要想改变这种无序的劳动力转移局面，不仅需要城市管理者的宽容与理性，还需要国家政策的扶持和帮助，更确切地说，它呼唤户籍制度的及时有效改革。
(四)有利于解决社会的不公平性
户籍制度的本质功能是一种人口的登记管理功能，但受我国特殊国情的影响，我国户籍制度人为附加了许多不平等现象，这种不公平性表现在以下几个方面：如教育培训、住房生活、劳动就业、医疗卫生，以及社会保障等。除城乡居民基本的福利待遇以外，农村户籍享有的特定福利待遇明显比城镇户籍差，特别是在社会保障和社会公共服务等方面，而这些特定的福利待遇造成了城乡居民待遇更多的不公平，从而对城乡居民公平性的影响越大。通过有效的户籍制度改革，将有利于缓解城乡的不公平待遇[2]。
二、农民工市民化进程中户籍制度改革遇到的问题
(一)户籍管理分权现象严重，地方政府改革动力不足
改革开放以来，中国户籍管理的职能从中央下放到地方，地方政府可以自主制定当地的户籍政策。一般情况下，各省制定省内户籍政策的指导思想和基本原则，而后，各地区依据总的指导方针制定各自的户籍政策。例如，浙江省政府有独立自主决定当地居民的落户标准以及外来流入人员如何享受浙江省的公共服务。按照这样的做法，地方政府会为本地利益考虑，吸纳更多的经营人才落户本地。比较而言，向农民工提供公共福利政策，并不符合地方政府的发展需要。从某种意义上讲，尽管社会各界对户籍改革的呼声很高，但是真正有改革的动力和激励的地方政府却很少。
(二)庞大的改革成本阻碍了户籍制度改革的进程
农村转移人口的市民化需要大量的财政投入。2013年7月，中国社科院发布《城市蓝皮书》称，目前我国东、中、西部地区农业转移人口市民化的人均公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元，全国平均为13.1万元每人。当前我国城镇化正处于高速发展期，《城市蓝皮书》预计到2030年我国城镇化比率将达到68%左右，2030年之前大约有3.9亿农业转移人口需要实现市民化。要解决3.9亿农民市民化问题，政府需要支出约51.1万亿元公共成本。如此巨大的财政投入对政府的财政供给能力提出了巨大挑战。
(三)大城市环境承载能力相对饱和，极易引发严重的“大城市病”
所谓“城市病”，是指城市在发展过程中出现的交通拥堵、资源紧缺、环境污染、生态恶化、市民易患身心疾病、社会治安不良、幸福指数不升反降等社会问题。由于大城市人口聚集，生活和生产中产生大量的垃圾污染物。目前我国大多数城市的环境承载力已经达到上限，有的甚至已经超过极限。如果过多的接纳外来人口，必然会进一步加剧“城市病”，导致环境的恶化和交通的拥堵。这样就会增加政府管理部门在户籍制度改革问题上的担忧和顾虑，在户籍制度改革问题上采取更加谨慎的态度。
三、加快户籍制度改革，推动农民工市民化的改革思路
由现行城乡分割的二元户籍制度过渡和改革为城乡统一的一元户籍制度是户籍制度改革的终极目标，打破“农业人口”和“非农业人口”的户口界限，使公民获得统一的居民身份，享有居住和迁徙的自由权利。
户籍制度的改革的突破口是解放户籍制度本身，还原户籍制度人口登记和人口管理的功能，把户籍制度从人事制度、劳动制度、工资制度、住房制度、医疗和其他社会福利制度的纠缠中解放出来[3]。做法是：首先，逐步剥离附着在户籍上的福利和利益，重视和保障非户籍人口的城镇公共服务权益;其次，逐步实现城乡、区域、不同户籍身份公民之间在劳动就业、医疗保险、子女教育等方面享有基本公平的福利待遇，加快实现人的城镇化进程;最后，把户籍改革同土地产权制度、社会保障制度、劳动就业等各项改革统一起来，建立完备的、城乡一体的社会保障体系。在此基础上，放宽农业转移人口的市民化标准，采取大中小城市依次梯度推进的措施，实现农业转移人口市民化的身份转变。
四、加快户籍制度改革，推动农民工市民化的改革措施
(一)加强中央政府的顶层指导，给予地方政府更多的政策激励
《人口与劳动绿皮书(2013)》提出，长期以来，对户改成本的测算被夸大。研究表明，户改和城镇化推进“在财政上具有可行性”，改革的关键是全国总体的改革设计和良好的成本分摊机制。依靠地方为主推动改革路径不可行，中央政府应该承担更大责任[4]。因此，中央政府应从宏观把握，对外来人口在大中城市的落户标准提出明确要求，可以将城市对农业转移人口提供的公共服务水平纳入当地政府官员的政绩考核内容，指导并激励地方政府逐步放松户籍管制，对长期居住在当地并符合条件的外地人员给予落户。
(二)逐步建立政府、企业和个人的市民化成本分担机制
一方面，以政府财政支出为主，统筹协调财政支出，建立健全户籍制度改革的成本分担机制。改革不合理的政府间财政转移支付制度，构建以城市实际承载人口为主要依据的政府间财政转移支付制度。中央政府要对支出压力较大、外部性较强、跨省农民工在城市定居等重要的领域进行补助，从财政上保障新型城镇化的顺利进行。另一方面，户籍制度改革将带来的巨大的投资机会，服务业、房地产业等将率先受益，基础设施和公共服务领域也将吸引多项投资，医疗社保等行业也将迎来发展良机。其实这种预测还给我们一项启发，就是前述户籍改革所急需的公共服务资金缺口，可以探索市场化的解决路径，而不仅仅依赖公共投入。
(三)促进区域经济的协调发展，分摊大城市户籍改革的压力
城乡间较大的资源配置差异和公共福利落差，必然刺激大部分人口流向大城市。以我国国情的现实状况看，我国区域发展非常不平衡，农民越想落户的城市，越难落户;农民越不想落户的城市，越容易落户。因此，若要实现中西部小城市分担大城市户籍改革的压力，就要把特大城市的资源向中小城市分流，这些资源包括政治、经济、教育、医疗等各方面。同时，政府可以通过对特大城市常住非户籍人口的构成进行翔实的调查，弄清他们的来源地，根据实际情况对来源地进行对口扶持和帮助，让这些地方发展起来，促使人口回流[5]。
(四)完善户籍迁移政策与扩大基本公共服务覆盖面
2014年7月30日，国务院颁布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，指出全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，对我国新时期户籍制度改革政策做了重新调整。各区域可以结合实际情况，积极探索适合本区域的户籍政策。因此，可以探索把积分和享受的公共服务结合起来，如达到一定的积分就可以享受城市的廉租房，或者子女可以接受公立教育的权利等。这样一来，尽管无法取得当地户口，但是可以仍可享受更多的公共服务，这才是户籍改革的重点。
参考文献：
[1]杨静.我国户籍制度改革的重大意义及实现路径文[J].求职，2009(4).
[2]唐亮.统筹城乡背景下的重庆户籍制度改革研究[D].重庆：重庆工商大学，2012.