我国行政问责制存在的问题及对策研究

摘要：行政问责制是现代政府强化和明确责任与改善政府管理的一种有效制度。目前我国行政问责制在理论和实践中仍然存在很多问题，探讨这些问题和对策的研究，对于完善和推行行政问责制，完成党的十七大报告提出的"加快推进行政管理体制改革，建设服务政府"的目标，建设法治政府、责任政府和效能政府具有十分重要的指导意义。
　　关键词：行政问责制；基本内涵；问题；对策。
　　
　　党的十七大报告提出了"加快推进行政管理体制改革，建设服务型政府"的目标，同时还对加快行政管理体制改革做出了一系列新的部署：如"要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制"，"健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务"等。
　　
　　一、行政问责制的基本内涵。
　　
　　行政问责制，又称行政责任追究制度，主要是指特定的问责主体通过一定的程序，针对行政机关及其公务员应当履行而没有履行相应的职责和义务的情况下，必须承担否定性后果的一种追究制度。作为民主制度的组成部分，行政问责就是通过各种方式让掌握公共权力的政府机关及其行政人员切实为其行为负起责任来，其实质在于防止和阻止政府机关及其行政人员滥用或误用公共权力。
　　1、行政问责的主体
　　行政问责的主体即由谁来问责的问题。按主体的内涵划分,行政问责一般包括同体问责主体和异体问责主体。同体问责主体是指能对本系统的领导机关及其工作人员问责的内部机构，包括执政党系统对其党员干部的问责,或者行政系统对其行政干部的问责；异体问责主体主要是指能对外部系统的领导机关和领导进行问责的各种机构、团体及个人。在我国，异体问责主要是五大涉宪主体相互问责,其中包括:人大代表对政府的问责、民主党派对执政党的问责、民主党派对政府的问责、新闻媒体对执政党和政府的问责、人民法院对执政党组织和政府的问责。
　　2、行政问责的客体
　　行政问责的客体即行政问责的对象、承担行政责任的主体。从理论上说,行政问责就是对行政机关和行政人员的问责，根据责任行政的原则,任何一个行政主体或行政公务人员在被授予行政权力的同时,就意味着要承担相应的行政责任,而且手里的权力越大,身上的责任也就越重。因此，目前我国行政问责的客体应包括行政机关、行政机关的领导人和公务员三类。
　　3、行政问责的范围
　　行政问责的责任范围是政府行政过程中必须承担的全部责任，大体由政治责任、道德责任、法律责任四个方面组成。在责任追究过程中，要避免以行政责任代替政治责任、道德责任和法律责任。做进一步划分，可分为五类：一是决策失误类，主要追究行政违法决策和严重不当决策行为的责任；二是违法行政类，主要追究行政有法不依、执法不严、违法不究的责任；三是执行不力和效能低下类，主要追究行政推诿拖拉、敷衍塞责等行为；四是疏于管理和处置不当类，主要追究在社会管理特别是处置突发公共事件方面失职渎职的责任；五是治政不严、言行失检类，主要追究行政不作为及个人言行严重损害政府形象等行为。
　　4、行政问责的程序
　　问责的程序，是指"如何问责"，严谨、合法的程序是公共行政问责制顺利进行的前提和保障。行政问责的程序包括两方面:一是行政主体必须接受问责主体经常性的质询、听证等，经常向有关方面汇报工作，对问责主体的问题做出及时和令人满意的回答。这种形式重在经常性，事前性。二是出现重大行政事故时的责任追究式的问责，包括问责启动、调查处理、申诉复查、监督执行、问责后的救济等程序制度。
　　5、行政问责的结果
　　就是承担责任的种类与形式。根据《中华人民共和国公务员法》及相关的法律规定,主要有行政处分,如警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等六种;进行损害赔偿,行政人员违法造成的损害要承担部分或全部赔偿费用。
　　
　　二、当前我国行政问责制存在的问题
　　
　　第一、职责不清和职能交叉，责任主体难以明确。
　　行政问责制的一个重要的政治基础，就是对于每一个行政人员的权力与责任要有一个明确的划分，拥有清晰的责、权、利，合理地配置和划分行政权力。只有这样，才能提高政府的责任意识和管理水平，真正发挥行政问责制的作用。
　　由于目前我国政治体制和行政体制改革不到位,导致当前我国党政关系错综复杂，职责不清和职能交叉，使得责任落实和责任追究过程中责任主体难以明确。在追究责任时，相关部门相互推诿，出现谁都有责任，谁又都没有责任的情况；或者在问责中，问责客体具体应当承担什么责任，模糊不清。突出表现在党政之间、不同层级之间、正副职之间三个方面：一是党政不分、以党代政的现象还比较普遍，出了问题,责任究竟在党委还是在政府难以界定；二是正副职之间的责任划分不够明确。名义上是"一把手"负责，实际上只追究分管副职的责任，问责制在一些地方成了副职问责制。
　　第二、以同体问责为主，异体问责相对薄弱。
　　根据世界各国问责制的实践，问责制既需要同体问责，也需要异体问责，但关键在于异体问责。异体问责是一种更有效、更符合民主政治要求的问责方式，离开异体问责的行政问责制是苍白无力、缺乏持续性的。由于相关法律规定的缺失,我国目前的行政问责,以同体问责为主，主要是由党委和政府来实施行政问责,问责的制度依据主要是党的文件和行政机关的行政法规、规章及其他规范性文件，异体问责相对比较薄弱。虽有罢免制度,也主要是对已有违法犯罪行为的官员才实行等。这些都严重影响了行政问责的效果。
　　第三、问责范围过于狭窄。
　　时下的问责实践，一些地方政府似乎更多停留在行政领导体系中，努力贯彻对上级负责、对权力负责的制度化，而在对法律负责、对公众负责、对权利负责的努力上有所欠缺。从我国实施行政问责制以来，追究了一大批行政官员，一些重大事故问责了相应的行政首长。但总的来看，我国的问责范围太小，主要表现为：一是行政问责仅仅停留在人命关天的大事上，对影响力、破坏力大的所谓"小事"却不问责。二是行政问责仅仅限于安全事故领域，对其他领域应担负领导过失责任的官员却不问责。三是行政问责只是针对滥用职权的违法行政行为，而不针对无所作为的行政行为。四是问责只是针对经济上的过失，而对政治等其他领域的过失却不问责。五是问责仅仅局限于执行环节而不问责决策和监督环节。
　　第四、行政问责制的相关法制不完善。
　　目前，我国行政问责制的相关法制很不完善。虽然行政问责制适用的法规、条例比较有党的条例、中央和地方政府的法规,但这些规定大多责任标准过于笼统，存在着较大的自由裁量空间，在认定和追究责任的过程中,就不可避免地会出现处罚与责任不相适应的情况，不够科学；问责主体缺乏有效的监督制约机制,行政问责的决定权掌握在行政领导手里，容易受个人好恶和人为因素的影响；责任追究弹性较大,存在畸轻畸重、责罚不相适应的问题。这种缺乏法律保障和制度支撑的行政问责,最终可能导致问责流于形式。
　　第五，行政问责文化氛围没有形成。
　　官本位思想的长期存在，使得很多官员思想深处依旧是官主民仆，官贵民贱，官贤民愚，也就造成了官员没有问责的习惯，老百姓因为"畏官""惧官"心理，而缺乏问责的勇气，从而缺少了行政问责任文化的根基与氛围。所以，在我国要追究权力者的责任，行使行政问责制并作出相应的处理，往往遇到各种各样的阻力。这种问责文化的缺失与落后也就阻碍了行政问责制的建设。

　第六、行政问责的配套制度难以到位。
　　推行行政问责制是一项复杂的系统工程,必须依靠各项改革措施的衔接配套,做到整体推进。当前由于配套制度还不完善、不到位,直接影响了行政问责制的顺利贯彻落实。如行政公开程序缺乏制度保障；缺乏科学的干部考核评价机制；被问责的行政主体救济与保障机制不完善等。
　　
　　三、完善我国行政问责制的对策。
　　
　　行政问责制在我国刚刚开始，还未真正成熟，因此，必须在实施进程中进一步完善，理论上深入探索。通过完善问责体系和问责制度，进一步健全政府职责体系，建设责任型政府和服务型政府，使十七大提出的"加快行政管理体制改革，完善制约和监督机制"的要求落到实处，以促进政府行为更加规范，责任更加明晰，公信力更加提高。
　　第一、要明确划分权责界限,厘定官员问责标准。
　　要合理划分中央政府和地方政府、政府纵向与横向部门之间以及部门内部各岗位之间的职责权限，建立科学的岗位责任制，结合具体的工作部门明确问责范围、对象和条件，用程序来保证问责制的健康发展；对于党政交叉任职的情况,明确政府官员分工的同时,应该公布党委负责人的分工,并接受与政府官员同样的问责和追究；明确正副职之间该问谁的责；确定接受问责的行政机关或其行政人员应该追究何种行政责任。
　　第二、完善异体问责。
　　积极推行和构建以人大为主导，司法机关、民主党派、公民团体、新闻媒体、公民等多方有序参与，相互协调的异体问责体系。首先，强化人大的监督制约职能。限制、减少政府官员担任人大代表的比例；完善人大的质询、罢免和引咎辞职制度，强化人大预算监督和审查权。其次，要加强媒体的舆论监督。要增强新闻媒体的独立性，加快保障新闻自由报道的立法，更好地发挥舆论监督作用。再次，要强化民主党派、公民团体和公民个人对政府的监督。建立健全地方政府公共事业管理公众参与机制，发挥其参政议政的职能。最后，加强党内监督，保障党对政府的监督和问责。
　　第三、拓宽问责范围。
　　应关注百姓民生问题，突出政府提供公共产品和公共服务的责任，将管理不善、政绩平平、用人失察、决策失误、行政不作为也纳入问责范畴；建立重大（下转第76页）（上接第74页）决策的执行跟踪制度；实行决策效果的评价制度；把对决策、执行、监督各个环节的问责结合起来；问责不能仅仅局限于经济领域的安全事故，对政治等其他领域的事故也要纳入问责范畴；不仅问行政责任，还要问法律责任、政治责任和道德责任。
　　第四，制定一部统一的行政问责法。
　　我国至今还没有一部关于行政问责的全国性法律。问责的主要依据是《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》以及《中华人民共和国公务员法》中的相关规定，有鉴于此，当条件成熟时应制定一个全国性的《行政问责法》，规范问责主体及权力，规范问责客体及职责，规定问责事由，厘定问责标准，规定问责程序，主要包括责任的认定程序、问责的启动程序、问责的回应程序等，做到问责的制度化、程序化、规范化。只有制定一部全国统一的《行政问责法》，才能摆脱现有问责模式的缺陷，由人治型问责过渡到法治型问责。
　　第五，深化我国行政问责制的文化建设。
　　行政人员要将"以人为本"作为施政理念,全心全意为人民服务，要对人民负责、强调民众参与；要积极履行责任和严格追究责任相结合，提高政府机关及全社会的行政问责意识；要重新审视权与法、与民、与责的关系，消除权大于法、权力只对上级负责、只热衷于权力而漠视责任等障碍。
　　
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