构建完善的政府采购制度，推进政府采购规模化

摘要: 政府采购制度是西方国家公共支出管理的一项重要制度。近年来我国在部分地区推行政府采购，取得了一定的成果。但由于我国政府采购法制法制化程度尚不成熟，各种配套措施还不健全，在推行政府采购的实践中还存在诸多问题。本文将通过政府采购制度建立和完善,借鉴国外政府采购的经验，对我国实行政府采购制度提出自己的建议。
　　关键词：政府采购； 公共支出； 构建完善； 政府采购制度。
　　
　　政府采购制度作为公共支出管理的一项重要制度，在很多国家具有悠久的历史，尤其是在市场经济发达的西方国家，不仅历史久远，而且采购范围也极其广泛。政府采购不仅提高了规模效益，节约了财政资金，降低了交易成本，也使财政资金的使用效率大大提高。不仅如此，政府采购遵循公开、公正、公平原则，使得政府采购在财政的直接监督下进行，在一定程度上减少了采购过程中的暗箱抄作行为，促进了廉政建设。近年来，我国部分地区在推行政府采购方面，收到了良好的效果，并处于不断推广的趋势。随着我国市场经济的不断发展和完善，特别是中国加入wto后，全球经济一体化趋势日益明朗，建立既有中国特色又能与国际接轨的政府采购制度已迫在眉睫。
　　
　　一、构建完善政府采购制度的意义
　　
　　（一）政府采购的含义及特点
　　政府采购又称公共采购，是指各级政府及所属单位为了日常政务的开展或者为公众提供服务，按照法定的程序和方式从市场上购买商品和服务的行为。政府采购与个体采购有着较大的差别，具体来说：
　　1、采购资金来源渠道不同。WWW.lw881.com政府采购的资金主要来源于政府性资金，而政府性资金是通过向纳税人收取的税收所形成的公共资金，并非私人资本。因此，对于政府采购的资金支出必须按照法律、制度的规定对支出过程和途径严格控制和管理。
　　2、采购目的的不同。政府采购的目的主要是为了实现政府职能，维护国家机器的正常运转，提供公共产品，有效发挥政府的服务职能，维护公共利益，不以盈利为目的。
　　3、采购过程的公开透明度不同。政府采购不仅相关的法律、法规和程序都是公开的，采购过程也是在完全公开的，并且要作公共记录，所有的采购信息也是公开的，政府官员、管理机构的活动都要接受公众和新闻媒介的监督。
　　4、采购范围的涉及面不同。政府采购除了公务用车、大宗办公用品等实物外，还包括工程和服务等各领域，涉及面较广。
　　5、采购用户规模不同。政府始终是各国国内市场单一消费的最大用户，其采购规模非私有企业能相提并论。目前，世间各国政府采购的资金数额都比较大，一般占一个国家gdp10%以上，对社会经济具有较大的影响力。
　　6、采购意图的不同。政府采购是按一定的意图设计制定的，这些意图包括保护本国企业和产品以及刺激企业技术创新等，有利于促进本国企业的发展。
　　（二）构建完善的政府采购制度的意义和作用
　　中国的政府采购正处于发展探索阶段，如果没有一套完整制度体系保驾护航，势必会影响市场经济健康发展的进程，因此，构建完善的政府采购制度对促进我国市场经济发展具有十分重要意义。
　　 首先，构建完善的政府采购制度，有效地节约政府性资金，提高财政资金的使用效率。我国财政改革的目标，就是要建立效益财政。尤其是在我国财政收支的状况处于并不乐观状态下，虽然财政收入逐年有增，但公共支出也在逐年上升，财政收支的矛盾仍然没有得到缓减，由于政府采购在财政支出中所占比重较大，导致财政收支矛盾已成为目前财政的主要矛盾。通过政府通过集中采购，既可用有限的财政资金购买到物美价廉的商品或优质的服务，还能节约财政资金，有效地缓解了财政收支矛盾。以云南省曲靖市实行的政府采购为例，该市的政府采购贯彻"先评审后预算的原则"，2006年度评审项目50个，审减资金2 694万元，完成政府采购86 883万元，节约了政府采购资金8529万元，节约率达8.94%，该项节约政府采购资金的典范已被确定为四级联审现场会的典型案例。
　　其次、构建完善的政府采购制度，可以增强政府对经济宏观调控能力，实现政府的调控目标。政府是国内最大的消费者，政府采购的数量、品种和频率将对整个宏观经济运行会产生较大的影响。通过政府采购实现政府对宏观经济调控的目的，具体表现为以下几个方面：（1）实现政府在总量控制方面的目的。由于经济过冷过热现象对国民经济发展都是不利的，政府可以根据通过宏观经济的发展态势，利用弹性区间适时适量安排政府采购行为，通过政府采购对社会总需求进行调控，使总需求尽量保持在相对平稳的状态。（2）实现政府产业结构调整目的，发挥政府的政策倾向作用。政府采购是通过招标的方式进行，在客观上对不同产品和行业选择余地较大，据此特征，可发挥不同的政策倾向作用，在为国内企业提供发展平台的同时，还能促进产业结构健康、有序的发展。（3）发挥稳定物价作用。市场经济就是要把竞争机制引入企业，其中也包含价格竞争。政府采购是采取统一招标方式进行，既考虑质量，也要考虑价格问题，这对企业来说是一种间接的监督、管理和引导，企业要成为政府采购的供应商，就必须加强内部控制和管理，降低成本，提供质优价廉的产品或服务，政府采购既可购入质优价廉的产品和服务，同时对同类产品价格平稳也发挥了调空作用。
　　第三、构建完善的政府采购制度，可提高采购过程的透明度，避免暗箱操作，促进政府的廉政建设。政府采购的原则即公开、公平、公正。实行政府采购，相应的监督机制也在不断的形成和完善，一个由财政、审计、供应商和社会公众全方位的监督机制日趋成熟，在具体运作上，采购资金的支付方式上，也发生了彻底的改革，由过去的购货方直接支付改为现在的由财政部门构直接拨付给供应商，减少了分散采购环节中的暗箱操作行为，促进了政府廉政建设。
　　第四、构建完善的政府采购制度，可使中国加入世贸组织（wto）后，实现与国际经济的平稳接轨。随着我国市场经济的不断完善，我国已加入世贸组织，融入了国际经济一体化，中国加入世贸组织的前提条件，就是要向所有的成员国开放政府采购市场，这对于发展中的中国来说，既是机遇也是挑战。1996年我国政府向亚太经合组织（apec）提交的单边协议计划明确表示，最迟于2020年向亚太经济合作组织成员对等开放政府采购市场，这无疑为中国构建和完善政府采购制度、培养政府采购监督管理人才赢得了时间，但也要考虑到一个实际情况，就是中国的政府采购起步较晚，还需要借鉴更多的国外成熟的政府采购经验。因此，建立和完善政府采购制度是势在必行。
　　
　　二、国外政府采购制度的成功经验
　　
　　政府采购是市场经济国家管理政府公共支出的基本手段。以美国的政府采购制度为例，美国的政府采购有着悠久的历史，从产生距今已有200多年。因此， 美国政府采购制度的完善程度及所管理的范围相比其它国家更为全面，归纳起来大致包括5个方面：
　　１、实行招标制度。实行招标制度的目的是为了保证政府采购透明和有效，政府采购部门及其官员的行为得到有关机构的有效监监督，以保证既节约采购资金又能实现公共利益的最大化。 政府采购要求用招标程序，并以统一的单据和格式实行规范化操作管理。

　２、制定作业标准化制度。政府采购部门除须按照有关法律规章进行工作外，还要按照依法制定的政府采购细则执行采购程序。细则规定了招标采购操作规程，由采购人员严格按照每一步程序完成。
　　３、规范供应商评审制度。为了加强对企业信息的掌握，美国政府采购规定，凡有意向政府部门提供货物或服务的企业，应向有关部门提出申请、注册，由相关部门根据国家有关部门按规定标准对企业的有关项目进行审查并索要相关信息资料，通过分析、评估，对合格的企业进行归类和归档管理并将合格供应商名单公诸于世。 既方便对了供应商建立信息档案制度，也可提前完成政府采购中的资格预审，保证了政府采购安全效率兼顾的原则。
　　４、完善的审计监察制度。审计监查由采购审计的管理两部分组成，采购审计即审查采购部门的政策与程序，审核采购的数量和成本价格，以及采购过程中发生的一切财务事项。管理审计主要审查供货企业的组织结构、资料系统等。同时考核采购部门的工作计划的制定和工作进度情况。审计分为定期和不定期两种，内部审计和外部审计相接合。
　　５、严格的交货追查制度。核查包括两项：首先是根据送交到档案核查招标采购部门的作业情况、工作范围及采购程序是否合法；其次是检查中标人的合同执行情况。
　　
　　三、中国政府采购需要构建完善的政府采购制度
　　
　　通过一些国家政府采购经验的借鉴，中国可根据国情，加快构建完善的政府采购制度，实施途径可从几个方面考虑。
　　 （一）尽快建立健全政府采购法律体系
　　构建完善的政府采购制度首先要建立一套完整的政府采购法律体系，并制定出台实施细则及相关的配套规定和办法等。而我国实行政府采购还处于初级阶段，尽管出台了《政府采购法》，但至今尚未颁布一套成形的《政府采购法》实施细则，相应配套制度和管理办法也不健全，导致很多采购领域无章可循，出现了管理上的混乱，严重影响了政府采购工作的正常开展。因此，应尽快建立健全政府采购法律体系，为政府采购的顺利推广，提供安全的法律保障。
　　 （二）扩大政府采购规模和范围
　　由于各种原因，我国政府采购尚未形成一定规模。根据财政部公布的信息来看，2006年虽然已达3 000亿元，比2005年增加了500亿元，但与国际水平相比，还存在较大差距。从国际经验看，一个国家政府采购支出应占财政预算支出比重的30%左右，占当年gdp比重的平均水平达10%。而2006年中国的政府采购占gdp的比重还不到2%。其根源主要在于政府采购范围过于狭窄，导致政府采购规模受到了限制。因此，政府采购的范围不应只局限于交通工具、医疗设备、办公用品等几个项目上，而应逐步将大型商品、跨部门的通用商品以及投资额较大的工程和服务项目纳入政府采购范围，通过政府采购范围扩大化，来实现政府采购规模化。例如，有的地方，已把中、小学生使用的教材纳入政府采购的范围，次举若在全国范围展开，可谓是既扩大了政府采购的范围，又可使学子们得到价廉物美的教材。
　　（三）根据国情设置集中采购机构
　　 设置集中采购机构是推政府采购的一个重要特征。我国《政府采购法》对政府集中采购机构的设立作了相应的规定："集中采购机构为代理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构"："集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜"："政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动"："采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系。"
　　虽然《政府采购法》对政府集中采购机构设立作了相应的规定，但由于地区差异，导致东西部地区发展不平衡，如果片面强调步调一致，可能会造成机构形同虚设，各自为政，行政成本增加、管理混乱等局面。因此，各地应根据具体的实际情况决定是否设置集中采购机构，一当设置，就必须依据《政府采购法》设置，确保集中采购机构依法规范的运行。
　　（四）进一步完善政府采购的监管机制
　　目前，我国政府采购还处于实践探索阶段，在实践过程中出现例如"串标"现象、延迟付款、采购资金滞后、挪用政府采购资金，逃避政府采购，部分地区还存在"地方保护"、"暗箱操作"等问题在所难免，，随着规范管理和有效监督机制的建立，这些问题会得到有效的控制和克服。
　　 （五）建立政府采购人员资格认证制度，提高的政府采购人员素质
　　政府采购制度的不断完善，要以建立培养一支高素质、高水平的执行政府采购的工作人员队伍为保障。目前我国大部分政府采购人员对市场经济、财会、计算机、招投标、合同、贸易及贸易谈判、涉外经济等专业知识知之甚少，尤其是工程的预算决算审查和管理方面的基础知识更是缺乏，导致对合同的履行、验收、监管不到位。如果对政府采购人员执行持证上岗制度，重视后续教育，那么上岗人员不仅会具备较高的政策水平、业务素质，还具备较强的知识更新能力；不仅能提高为国内政府采购规范、高效地运行服务，也为面向国际作好成分的准备。
　　 （六）建立相应保护措施保护国内企业的发展
　　自改革开放以来，国外产品和供应商大量涌入国内市场，对国内的产品和服务市场带来很大冲击，特别是国人的消费意识过于倾向"洋货"，致使国货被受冷落，例如汽车消费市场，国民与韩国的国民比较，对国货保护意识的强弱可显而易见。其实很多国货都是优于外国产品的，而且价格低廉，国人之所以形成"消费从洋"的意识，国内生产企业要深刻思考，不要让"中国制造"成为"伪劣产品"的代名词。如果消费意识一旦形成"内劣外优"的定式，将对国内产品市场造成冲击，加剧了国内企业生存和发展的困境，严重损害了国家利益，有悖政府采购的原则。因此，构建完善的政府采购制度，应重视对国内企业的保护。
　　 （七）利用信息网络促进政府采购信息化的发展
　　通过网络形式公开招标，使商品或服务价格更加透明化，政府采购实现信息化已成为一种国际潮流。目前很多国家都利用网络发布采购信息，各供应商可根据网上公布的信息，在网上投标。投标结果由计算机自动排位确定，并自动向社会公告。利用网络进行政府采购，有效地避免人为因素导致的腐败或错误现象的发生、降低了采购费用，提高了政府采购的效益。利用信息网络是实现购销双方双赢的有效途径。
　　总之， 构建建完善的政府采购制度，要加大宣传力度，提高人们对政府采购制度性质和作用的认识，特别是重视政府采购制度在市场经济条件下作为政府宏观调控手段的作用，明确政府采购制度在加强财政支出管理水平、节省政府支出、营造与市场经济相适应的公平竞争环境，防治腐败等方面发挥不可替代的重要作用。
　　
　　参考文献：
　　[1]《中国政府采购管理规章制度大全》 银声音像出版社 2004.4。
　　[2]赵建勇：《预算会计》上海财经大学出版社 2003.5。