政府回应机制缺乏的体制因素分析

[摘要]有效增强政府回应性，不仅能扩大公民政治参与程度、满足社会利益诉求，也是政府加快体制改革、提高政府权威的主要问题。政府的回应机制主要从政府和公民社会的双向路径中建构，目前我国政府回应机制缺乏，体制内因素是政府回应不足的关键，需要从中明确原因并寻找解决方法来进一步加强政府回应机制建设。
　　[关键词]政府回应性；政府主导；政府责任

　　政府回应性作为公共管理和善治理论强调的重要理念日益受到关注。在社会转型的背景下，传统的政府管理模式已不能有效地应对社会的需求。因此，有效增强政府的回应性显得尤为重要，政府回应本质上强调政府与社会形成良好的互动，政府对社会的需求作出及时有效的反应和回复。政府回应社会从应然层面描述是一个美好的图景，政府实然层面很大程度上还是管制型的模式，互动互治的服务成分很少。因此，现阶段的政府回应总体上是单向性的、滞后性的、低水平的、高成本的。从根本上讲，政府回应不足的原因中体制因素非常关键，本文对体制因素成为政府回应不足的原因进行了分析。
　　
　　一、政府实然层面的管制方式制约政府回应
　　
　　党的十七大明确提出加快行政管理体制改革，建设服务型政府，政府范式从“管制”走向“服务”，但实然层面的政府很大程度还是管制型模式，其理论基础是建立在马克斯·韦伯的官僚制之上，官僚制是“现代社会中实施合法统治的行政组织，它是建立在法理型权为基础上的一种高度理性化的组织机构”。它的核心精神在于崇尚理性、规范和制度化，在现代行政中实质上起着中流砥柱的作用。但我国政府现代公共行政制度并没有完全建立，人治和非理性的行政仍未消除，缺少灵活性和互动性，造成机构膨胀和行政的低效等问题在我国表现得很明显。同时我国政府又有自身特殊的问题，比如：其一，党政体制上党权和政权应该更加明晰各自的权力边界和责任，逐步实现党政分开，这是政府要进一步改革，走向服务政府、责任政府、法治政府绕不过去的问题。其二，市场经济不成熟，政府依法行政和民主行政还处在过渡阶段。其三，官本位的行政文化的影响，有些政府官员缺少对法律和契约的敬畏，缺少对法律有效的遵从和执行。
　　政府是公共权力和公共权威的唯一拥有者，对市民社会的需求表现出超强的自我中心主义，政府的管理方式是以政府为主导，转而以政府公务员为主导，然后集中在以政府领导人为主导的权力运行。这种“强政府弱社会”的社会结构注定政府无法较好地回应社会。现实的管制政府模式是政府增强回应性的关键制约，长远看管制型政府注定是个过渡的模式。随着公民社会的崛起、政治现代性进一步发展，处在社会转型期的政府必须由管制模式向服务模式转型，实现权力型社会向权利型社会的转换，政府回应社会才能双向互动，不断解决社会的利益诉求。但这个转型必然是一个长期、复杂而艰难的过程。
　　
　　二、权力主导型的决策抑制政府回应
　　
　　政府行政决策体制是行政首长负责制，而事实上各政府部门运作机制是行政首长为主体的党组民主集中制。我国在不断深化首长负责制，在重大决策问题上应该采取民主集中和集中决策的方式。但是在实然层面，首长权力决策依然占主导地位。政府部门领导特别是主要领导人往往将个人价值观念、长官意志和行为方式融入决策过程之中，决策过程充其量只是在决策层内不同权力群体的政治互动。根据公共选择学派揭示的道理，政府也有某种自利的属性，政府部门根据自身利益的需要，经常会超出自身的权限范围，制定出有违民意的公共政策。事实上，很多政府官员形成了自己的话语体系和权力体系，权力主导的公共决策造成了官民分化，使公众被排除在决策主体之外。这种权力主导型的决策模式一旦被整个政府体系官员内化为一种习惯，就会形成政府与社会回应的封闭，使公民无法真正参与其中。而公共政策的制定应该是多元主体互治，比如涉及到公众利益的重大决策可以以听证会的形式让部分公民参与、以相关专家组成咨询团为政策把脉、以网络调查倾听基层民意，这样增加政策制定环节中的互动性，增强政策的合法性、民主性、科学性和有效的回应性。长远看，政府回应机制的建立，根本上要促进政府决策参与制度，使政府回应方式逐渐制度化。
　　
　　三、政府缺少有效的行政问责和监督机制使回应难以形成
　　
　　政策的执行力是政策的生命，提高政策执行力的关键在于加强政府权力运行过程和结果中的监督和问责。政府手中的权力不能脱离责任而单独存在，权力和责任是一体两面的关系，权责对等、责任明确、责任到位应该是现代政府的基本要求。但在社会处于转型期、利益格局深度调整的背景中，各级政府和公务员的执行力程度上多多少少不适应现实，管理方式不能及时更新，比如有些人员仍热衷于权力崇拜、对上负责不对下负责、上有政策下有对策、权力寻租、行政不作为等，这些均说明政府的执行力不足，政府回应社会受阻，意味着政府的问责和监督机制亟需进一步建立和完善。
　　问责其实是对责任的追究制度，行政问责制是针对政府而言的普遍的责任制度，是指“特定的责任主体对各级政府和公务员承担的责任和义务的履行情况实行的、要求其承担否定性后果的一种责任追究制度”。其精神在于政府手中的权力来源于人民的委托，政府在权力行使过程中，公民可以以法定程序对其行为进行监督、质询和要求答复。行政问责制具体实施需要多重努力，政府要积极探索可行的问责路径，在目前的“引咎辞职”制度和司法问责发挥作用的同时，不断地进行问责制度的突破和创新，同时要彰显责任追究机制的功能还必须充分发挥各类监督主体的作用。首先要加强体制内监督，就是各级党委、政府及相关职能部门充分发挥在监督方面的政治领导，编制严密有效的监督网络和机制，使党内监督、司法监督、政府层级监督、审计监督、人大监督、政协监督、政治团体监督各尽其力，各兴其效；还要更加注重体制外监督，让媒体监督、网络监督、中介组织监督等社会监督主体参与进来，形成强大的社会监督氛围，这样体制内和体制外的双剑合并、双向监督、横向到边、纵向到底形成监督的矩阵网络，那必然形成监督的巨大合力和综合效应，政府的问责机制就能有效落实。行政问责突出责任政府的理念，一旦形成文化常态，作为一种行政价值观内化为政府自觉意识，那政府的回应层次和水平可大大提高。

　　四、政府层级繁多削弱政府回应
　　
　　　政府回应能力的大小和效率的高低很大程度上受制于政府层级的设计。首先，政府层级过多易形成结构性信息断层，信息传递易失真和扭曲，社会的利益诉求难以实现。社会转型期，人们的利益分化日益明朗，产生了强势群体、中势群体和弱势群体。国家在立法和公共政策的制定上易受强势群体的影响，强势利益群体掌握话语，社会中的其他群体的利益表达渠道不足，信息输送政府的途径和能力就很有限。现在在信息输送的过程中又不得不考虑政府层级过多的影响，一般说来，政府层级越多，其信息传递和回应能力就越差。我国政府结构的构成，从政府架构来说一般就有五层，加上各级部门自身的多层级划分，总计多达十几层，甚至二十多层。可以想见，一个普通公民向政府表达其意向是何等的困难。而且政府与公民的信息沟通基本上是政府命令式的单线性的机制，不是适应社会需求和经济发展变化的特点建立的双向的、互动式的沟通机制。政府在下传信息或者公民上递信息过程中，政府通常会控制不利于自身的信息，长期以来形成的一条政治潜规则就是报喜不报忧，这样公民的利益诉求在信息表达的时候会受到有关政府部门的百般阻扰，千方百计地屏蔽或者控制此种信息，另外缺乏信息的公众也很难或者根本不可能参与政府的有关决策，也不可能监督政府的决策行为。政府层级繁多轻者会制约公众信息的表达，制约了政府对公民要求的及时性反应和回复，重者使得政府可以强势地控制和限制民意反映，使政府回应低效、公民的利益诉求严重受阻。
　　政府自身的结构体系不完善是政府回应不足的根本性障碍。为了有效提高政府的回应能力，更好地与民众接触，激励政府与民众的互动发展，减少中间层，强化省级政府和县级政府的决策与回应的职能分化，对我国民主发展和社会进步将会起到非常关键的作用，回应性政府的基础才能建立起来。
　　
　　五、政府回应载体建设尚不完善使回应难以提高
　　
　　在政府回应的载体上，传统行政管理方式中的回应载体依然发挥着重要的作用，政府主要通过基层调研、统计调查、社会媒体协助、举行听证会来了解民意，另外政府自身设置回应机构，如信访办公室、政策调研室、信息调查中心等从很高的角度回应社会的需求。不可否认，传统政府回应的载体有其自身的优点，它能比较准确和稳定地应答社会的诉求。但它改变不了政府主导的被动的回应方式的性质。局限性主要表现在：回应的成本大、行政透明度低、信息不对称、信息公开量小；应答具有选择性、单向性、滞后性、缺少互动性；个案特征强、普遍意义弱、反应时间长、回应速度慢；问题反映要等到重大负面事件才引起重视，有些信息在向上层层传导中容易失真，导致政府回应不到位。传统的回应载体仍需发挥作用并不断完善，同时必须更新政府回应的载体，积极地打造电子政府。
　　政府要做到与社会双向互动需要建立和建设电子政府，电子政府应该成为现代政府管理的主要载体。电子政府是指政府有效地利用现代信息和通讯技术，通过不同的信息服务设施，在其更方便的时间、地点及方式下，对政府机关、企业、社会组织和民众提供自动化的信息及其他服务，从而建立一个有回应力、有效率、负责任的、具有更高服务品质的政府。电子政府的最显著特点是建构了一个虚拟政府，它可以跨越时间、空间、部门和政府层级的阻隔而实现全天候服务于社会的政府体系。从而使政府和民众之间建立一个互动的回应机制。电子政府提供了开放的信息平台，能使政府及时发布信息，改变信息不对称的情况，为利益相关人提供便捷地了解政策目标和变动趋向的途径，可以方便公众通过网络平台进行利益表达、政治诉求、评议政府工作等；再者，电子政府具有互动性，有利于解决传统回应系统中互动性差的弱点，推动官员与民众直接互动，实现政府与公众没有中间环节的沟通，密切政府与公众之间的关系，谋求公众需求与政府目标的最大程度契合，以便达成共识；同时开放式的管理方式，公众可以通过网络参与和监督政府政策的制定和执行，也能有效地抑制有关的腐败现象。但我国的电子政府建设还处于初级阶段，这需要政府把长远图景与现实目标结合，重塑政府业务流程，构建适应信息时代社会发展需要的政府组织形态，稳步推进电子政府建设，以促进各级政府发挥统一、高效、透明的作用，以彻底更新政府回应社会的方式。