对当代中国行政道德失范的理性审视

[摘要]行政道德是政府工作人员必须遵守的道德行为规范。随着社会的发展，我国行政道德失范现象日渐突出，这不仅是由于行政管理主体与行政体制自身存在着诸多问题，社会转型期市场经济的负面影响，还在于缺乏强有力的社会监督制约机制。解决行政道德失范，必须从加强公共行政伦理建设，提高行政人员的行政道德素质，加快行政体制改革等方面着手。
　　[关键词]行政道德；失范；原因；治理
　　
　　改革开放以来，我国的行政道德失范现象大量出现，行政腐败问题日趋突出。行政腐败严重损害了政府的形象，腐蚀着社会肌体，涣散了党心、民心，败坏着社会道德风气，对社会稳定构成了极大威胁。
　　行政道德失范是指行政权力异化，指本来是国家及其工作人员按照国家利益、人民利益至上的原则行使行政权力，但是发展的结果却变成了异己的力量，超出了政府的控制，行政权力变成行政主体损害国家及公众利益、谋取私利的工具。综观行政道德失范现象发生的领域和现实中发生的案例，目前行政道德失范的现象大体可以分为权力寻租型、公贿型、贪污腐化型、卖官鬻爵型、渎职型、官商型等几类。不过无论哪种类型的行政道德失范，其实质都是一样的，就是行政主体放弃或违背了行政权力的公共性，进行非公共的活动，为自己谋取私利，最终导致行政腐败。它的危害极大，致使行政效率低下，政策执行走样，行政目标难以实现。长此以往，公众势必会对政府失去信任和信心，严重者会引发社会动荡。
　　
　　一、引起行政道德失范的原因分析
　　
　　关于导致行政道德失范的原因，可以说是众说纷纭，见仁见智。但是概括地说，不外乎内因与外因两个方面。
　　
　　(一)行政道德失范的内因
　　行政道德失范的内因，主要是指行政管理主体与行政体制自身的原因。
　　就行政管理主体而言，他的双重人格，使其在履行道德义务过程中经常会发生角色冲突，需要他在公与私、权利与义务之间作出选择。这时候，其自身的道德意识、道德感情、道德意志、道德信念、道德习惯，一言以蔽之，道德修养如何，便成为决定其选择方向的关键性因素。这实际上是一个道德价值判断的过程。一般地说，如果行政主体自身素质差、道德修养不高，行政道德规范与实践脱节，行政主体的行政行为就可能失控，导致行政道德失范现象发生。
　　行政主体对行政道德准则和规范的认识与理解不够正确的话，那么，当他在履行行政道德义务时，支配他的行为方式的内在心理动力，即道德感情，就会出现偏差，以致是非混淆，善恶莫辩，而道德感情偏离行政道德准则的直接后果，便是道德意志危机，缺乏克服内心障碍和外部困难的勇气与毅力，进而造成道德信念滑坡，个人人格与组织人格错位，道德责任心建立不起来。这样，日积月累，积淀于行政主体的心底，养成不良的道德习惯，行政道德失范就不可避免了。从这个意义上说，行政主体自身的素质差、道德修养不高，是行政道德失范的内在根据之一。
　　行政道德失范的内在根据之二，是行政体制自身的问题。所谓行政体制自身的问题，既包括行政组织结构，又包括行政组织管理两大问题。它们是“组织人格”的物化形式，又是“组织道德”的具体体现者。“组织道德”是行政道德的有机组成部分。它贯穿于行政目标、行政分工、行政协调、行政授权、行政管理幅度与层次、行政集权与分权等诸多方面。“组织道德”与行政道德失范的关系至为密切。“组织道德”规定并影响着组织行为。如果出现政府机关“经商”、公检法“下海”一类组织行为，那么，行政道德失范就会以加速度进行，造成结构性的行政道德失范。“组织道德”失范，反映行政体制自身的弊端。诸如政企不分，政府职能泛化；机构叠床架屋，编制缺少立法；用人制度不公开，人浮于事，因人设事，人满为患，干部素质低下；行政权力过分集中，行政决策靠领导人“拍脑瓜”；管理目标不明确，行政效率低下；行政无程序，行政监督无法；等等。这些属于行政体制自身的毛病，都为不道德的组织行为预留了空间，并引发出法人犯罪、单位集体犯法的非正常现象。其结果，必然造成大面积的行政道德失范。
　　
　　(二)行政道德失范的外因
　　1．市场经济的负面影响引发行政道德失范
　　我国经济体制由计划向市场的转变其实质就是分配向交换的转变，从而不可避免地将金钱推上了愈来愈重要的地位，人们的物质生活和精神生活都深深地卷入了市场。于是，人们开始更多地承认金钱的作用，金钱发挥作用的领域也被泛化，其中包括公共权力在公共行政领域中被大量地交换，权钱交易就是一个典型。在这种金钱交易关系泛化的今天，部分人已经把金钱当作崇拜的对象，成为价值取向的核心。这就使得原有的价值体系、道德标准受到较大冲击。同时由于市场经济条件下的利益主体的多元化，不同利益主体为了各自的利益，有时采取不正当的竞争手段，用回扣、贿赂等多种方式向握有实权的行政人员“进攻”，与那些缺乏免疫力的人员达成权钱、权物、权色交易，从而导致行政腐败。
　　2．多元价值目标冲击
　　改革开放，市场经济，民主政治和建立法治国家的实践，引起了人们思想观念的巨大变化，改变着人们对个人与社会、个人与国家关系的认识。特别是改革开放以后西方价值观的不断渗透，如实用主义、存在主义、唯意志论等，对人们的道德产生着巨大的影响。宽松的政治环境，极大的选择自由，使每个人都能自由地选择实现自己理想的目标，谁都可能有自己独特的生活方式，人们价值取向趋于多元化，进而导致道德评价标准的多元化，即人们对自身或他们的任何一种行为，似乎都可以找到一种价值观的肯定赞扬或否定批评的评价依据，甚至截然相反的行为也都可以找到对其行为有利的文化支援。这种多元价值观深刻地影响到行政道德领域，导致国家公职人员道德价值取向紊乱和行政道德失范。因此，行政道德失范的一个非常重要的原因是行政人员受多元价值目标的冲击和影响。
　　3．缺乏强有力的社会监督和制约机制
　　孟德斯鸠在《论法的精神》一书中说：“人一旦有了权力，就滥用权力，使用权力直到尽头。”权力的这种无限扩张的倾向决定了对其监督和制约的必要性。改革开放以来，我国民主与法制建设和社会管理层面的各种规章制度建设都取得了很大进步，对权力的社会监督和制约机制也随之逐步建立和完善起来。但与迅速发展的客观现实相比，毕竟还存在着许多“真空”地带。同时，我国是一个有着悠久“人治”传统的社会，由于传统文化的影响，权大于法、情大于法、有法不依、执法不严的问题也还未得到有效的解决，一些腐败现象难以得到及时惩处，一些已出台的法律和规章制度在某些现实条件下难以真正发生实效，使得行政道德失范现象不能得到及时有效地遏制。此外，由于对一些违反行政道德的行为处罚太轻，一些腐败现象难以得到及时有力有效的遏制，由于官官相护现象的存在，许多违法行为得不到惩处，这些都在一定程度上加剧了行政道德失范的进程。

　　二、行政道德失范的治理路径
　　
　　行政道德失范和行政腐败，是人类社会管理思想发展过程中的一个永恒的话题，也是当今国际社会共同关注的重大课题。中国正处在急剧变革的社会转型时期，各种社会问题，包括行政腐败和行政道德失范现象不可避免地会发生。对此，一方面要充分认识到问题的严重性，另一方面还要对之采取切实措施加以治理。
　　
　　(一)加强公共行政伦理建设，提高行政人员的行政道德素质
　　行政伦理是以一定的价值体系为基础、以公共利益的维护和增进以及个人人格的完善为目标，通过自律和他律的方式，调节行政主体、行政行为的一系列的行为规范。行政伦理建设的目的，是要在政府官员中形成普遍的、完美的道德人格，即行政伦理的道德人格。所谓行政伦理的道德人格，是指国家公务员与其他职业相区别的内在规定性，是国家公务员特别是领导干部的道德尊严、道德品质、道德境界以及所理解与实现的社会道德价值的总和。行政伦理道德人格是政府官员长期的习惯性道德行为的升华，是评价国家公务员综合素质的最重要标准。
　　以行政良心和道德自律为主，在行政良心和道德自律中反映和遵从着行政义务和道德他律，即构成行政伦理道德人格的总特征。从某种意义上说，加强道德修养，提高政府官员的自身素质才是解决行政失范的根本。因为我们知道，不管是行政体制改革，还是加强监督制约机制，都只能治“标”而不能治“本”，只是解决了不能贪、不敢贪的问题，都是从外部、他律的角度解决问题的；只有加强思想道德修养，提高行政主体自身的素质，才能真正解决“不想贪”的问题，才能从根源上杜绝行政失范。此外除了要加强公共行政伦理建设，还要提高行政人员的行政道德素质。
　　崇高的社会主义行政道德素质的形成并不是自然的，必须通过反复的教育和灌输。列宁在谈到培养工人的社会主义意识时指出：“工人本来也不可能有社会民主主义的意识。这种意识只能从外面灌输进去。”因此，必须运用教育和灌输的方法提高行政官员的行政道德素质。行政官员的行政道德素质的构成是一个以道德认识、道德情感、道德意志、道德信念和道德习惯组成的有机统一体。
　　
　　(二)建立和完善公共行政道德监督制约机制
　　孟德斯鸠曾指出：“一切有权力的人都很容易滥用权力。”任何权力，如果没有监督与制约，都可能导致权力的滥用，即使这种权力的存在有多么合理和必要，也不能保证其权力的行使不会造成坏的结果。因此，我们要建立和完善监督制约机制，结合我国当前行政腐败和行政道德失范的现实，学习和借鉴世界上许多市场经济发达国家和地区(如美国、瑞士、新加坡、香港等)的经验，他们都将行政道德法律化，依靠法律的强制性、惩罚性来维护行政道德的纯洁性，取得了很好的效果。我们要加强人大监督，扩大社会监督，重点抓行政监督，不仅要对已发生的问题的非道德行政行为进行监督，而且要对日常行政活动进行全面的监督，切实形成国家机关工作人员必须且只能依法办事、以德办事的实践环境。行政道德法律化的优点在于，它为政府官员解决伦理冲突提供了一般性的指导，也为惩罚那些违背最低道德要求的行为提供了依据，但是缺点则在于它停留于一般性原则的指导，在实践中往往难以操作，并且如果严格执行的话，也会损害政府部门内部的工作气氛。
　　
　　(三)加快行政体制改革，转变政府职能
　　实践证明，行政道德失范现象总是和政府职能过多、权力过大有关。政府职能过多、权力过大，就会使公职人员滥用权力成为可能。比如行政审批权，目前我国审批制度仍有不少突出问题，政府部门实际承担的审批事项仍然过多，手续仍然过于繁杂，一些部门还暗箱操作，人为的障碍比较突出。这不仅阻碍了经济的发展，而且为行政道德失范行为的产生提供了机会。因此，加快行政体制改革，转变政府职能是打破计划经济条件下全能政府模式、减少政府权力寻租机会的需要。