北海市“问廉问责”的理论认识与实践探索

[摘要]北海市开展的“问廉问责亮剑”行动，是纪检监察机关履行监督职能的创新性探索，它既是一种工作模式，也是一种工作实践。其主要针对机关干部作风、廉洁自律、行政效能建设、劳动纪律、事故事件以及城乡清洁工程等方面存在的不良现象；旨在优化干部作风，提高机关行政效能，营造良好的软环境，有力地配合广西北部湾经济区开放开发战略的实施。
　　[关键词]“问廉问责”；理论认识；实践探索
　　
　　“问廉问责”是北海市纪检监察机关根据新时期的工作任务和要求，为服务经济社会发展大局所开展的党风廉政建设和机关行政效能建设的重要举措。这是纪检监察机关如何贯彻落实党中央关于《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》、履行好纪律检查和行政监察职能的创新性探索。
　　
　　一、“问廉问责”模式的应运而生是纪检监察机关创新工作的结果
　　
　　北海市的“问廉问责”活动，是在当地经济社会加快发展的形势下组织开展的。近年来，随着国家对广西北部湾经济格局的重视，为北海市在推进广西北部湾经济区域发展战略的进程中乘势而上提供了千载难逢的发展机遇。北部湾的风生水起，给北海市纪检监察机关提出了诸多新的问题和挑战：如何更加自觉地从党委政府工作全局谋划部署推动纪检监察工作；如何把反腐倡廉建设贯穿于经济、政治、文化、社会建设各个领域，充分发挥保障服务和促进作用；如何在北海经济风生水起形势下确保党员干部风正务实；等等。基于应对这些问题和挑战的需要，北海市纪检监察机关配合全市“转变作风、抢抓机遇、促进发展”的加强机关作风效能建设暨“责实年”活动，针对党风廉政建设存在的问题和机关干部作风、廉洁自律、经济问题、行政效能建设、劳动纪律、事故事件以及城乡清洁工程等方面存在的不良现象，组织开展了“问廉问责亮剑”行动。“问廉问责”作为一种工作模式的出现，是在新形势下探索改进工作的结果。行动初期，重点要解决的是党员干部中存在的廉洁问题，作风粗劣、效能低下问题，以及党员干部违法违纪的苗头性问题。虽然这些问题比较普遍，对党和政府的形象以及经济发展和社会进步都有着不良的影响，但很多又构不成案件，不能通过立案调查解决，亟待纪检监察机关寻找一种行之有效的、介于普遍教育与立案调查之间的执纪监察形式。“问廉问责”模式正是在这样的挑战和压力下应运而生的。
　　
　　二、科学执问是有效发挥“问廉问责”作用的关键
　　
　　科学性是“问廉问责”工作的必要前提。纪检监察机关创造性地启动了“问廉问责”的科学工作程序，即：坚持“十大原则”、严格“三个环节”、把握“八个关键”、区分“四种问法”。
　　1．坚持“十大原则”。一是围绕中心原则。把“问廉问责”工作融入经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和党的建设之中。二是预防为主原则。通过“问廉问责”，将苗头性问题解决在萌芽状态，防患于未然。三是问查结合原则。通过“问廉问责”加强调查研究分析，问出问题症结所在。四是问教结合原则。把教育贯穿于“问廉问责”全过程，做到查问一次教育一片。五是问纠结合原则。对所查问的不良行为和现象，责令被问对象迅速纠正和整改，减少负面影响。六是问究结合原则。对在查问中发现的问题，视其情节轻重，及时转交有关部门追究处理。七是主问负责原则。“谁执问，谁负责”，主办机关要对每次“问廉问责”的全过程负责，直到整改验核合格为止。八是稳妥准确原则。有组织地稳妥地开展“问廉问责”工作，所问对象准确。克服随意性，体现严肃性。九是有据有因原则。所查问的问题必须有据、有因，做到查有实据、师出有因。十是分级管理原则。按照管理权限，分市、县区两级开展“问廉问责”工作。
　　2．严格“三个环节”。一是实时查问追究。在执纪监察过程中随时发现问题，一经发现，立即查问。这种查问表现为该事情已经引起纪检监察机关注意，但它不是初查也不是立案，而是了解情况、调查质询，甄别真伪，为追究其后果作前期工作。二是及时教育纠正。对当事人或单位做大量的教育工作，纪检监察干部对有关当事人谈话教育或对该单位的党员干部进行纪律教育，促进他们迅速改正不良现象，停止过错行为，把问题解决在萌芽状态。三是限时整改验核。针对出现的问题，从本质和制度上分析，整顿思想作风，建章立制，堵塞漏洞。经过限期整改，由纪检监察机关检查考评验收。
　　3．把握“八个关键”。一是走好程序。凡启动“问廉问责”，必须有严格审批手续，克服随意性。主办机关和主办人以掌握的事实为依据填写启动“问廉问责”的呈批表，由主管领导审批，然后按程序出具并送达《问廉问责书》，根据三个环节的要求开展工作。这些程序是“问廉问责”措施落到实处的重要保证。二是贵在及时。一经发现问题，马上启动程序，做到快问快查，给社会一个积极回应。三是力求准确。从八个方面掌握“问廉问责”的依据：人民群众投诉、检举揭发，有具体线索的；纪检监察机关工作人员经过查访、巡察发现的；司法机关查办的案件涉及党风廉政建设和行政效能建设问题的；审计工作发现的；在经济建设和社会发展中出现的各种重大事故、事件、案件，需要追究党员、干部责任的；上级机关和领导在会议、文件通报批评的；新闻媒体曝光的；通过其他渠道发现的。对这些掌握的线索，尽量要求做到准确、事出有因，查有实据。四是认真调查。通过调查验证被问对象认识态度、认错程度，并为后来处理提供依据。凡是经过认真调查的都能促进被问对象整改。在工作中，注意克服只问不责、以问代查和以问代处的现象。五是着眼大局。坚持围绕经济社会发展大局，把执纪监察的触角渗透到经济、社会、文化各个领域。六是有针对性。注意问题的倾向性、普遍性，针对某一方面的突出问题抓典型，力求收到举一反三的效果。2007年，对一些学校、医疗单位乱收费、滥发补贴等问题启动“问廉问责”，从而帮助教育、医疗系统纠正了此类不正之风。七是一抓到底。每启动一次“问廉问责”，要求“善始善终”。主办干部都要负责到底，不能推卸，不能出现虎头蛇尾现象。整改验核以后还要回访，做到查问一例巩固一例。八是抓热点问题。“问廉问责”之所以引起社会关注，抓热点问题是一个原因。社会各界群众关心的问题往往是党风廉政建设、机关效能建设的热点问题，是构建和谐社会的民生问题。抓住这些热点进行查问，能更好体现纪检监察的性质和宗旨。
　　4．区分“四种问法”。问功大有文章，不同对象有不同问法，不同的问法有不同的效果。一是对案前案后的不同问法。立案前的查问，主要是教育帮助被问对象认识错误，彻底交待问题，为立案作准备。案后查问，主要是对该案查清事实、作出处理之后，对未被党政纪处分的其他党员干部，以及负有领导责任的单位领导人，帮助其认识错误及所负的责任，正确对待组织对该案的处理，吸取教训，放下包袱，轻装上阵，继续做好工作。二是对单位和个人的不同问法。对查问的对象是单位的，应着眼于该单位的存在问题，从教育广大党员干部人手，抓住单位的法人代表和责任领导、直接责任人这条主线，开展查问。对单位人员把功夫放在教育上，对单位领导把功夫放在追责上。对查问的对象是个人的，要结合犯错误的党员干部的工作、生活、所犯错误的背景环境，帮助其分析所犯错误的原因和造成的危害，鼓励其改正不良习惯。引导教育应入情入理。必要时还可以调动其家庭和同事的力量、主要领导的力量一同进行帮助教育。三是对问廉与问责的不同问法。问廉，主要是针对党风廉政建设出现的问题，抓住被问对象的工作、生活、日常表现进行查问。这些问题往往是苗头性的。因此，应抓住苗头进行警醒教育。问责，主要是针对行政机关效能建设的存在问题，包括不作为、乱作为、慢作为和行政过错等问题开展查问。这些行为往往是出现了后果的，因此应该以后果作为查问切入点，一环扣一环追下去，分清责任。四是对态度好与态度差的不同问法。对认识态度好的对象，在查问中给予明确肯定和鼓励，帮助其树立改正错误的信心。对态度差的对象，要下功夫调查取证，抓住事实，对其开展严肃的批评教育，指出其错误的严重性，指出其隐瞒事实、避重就轻、对组织不够忠诚老实的危害，有理有利有节地引导其认识错误。
　　
　　三、“问廉问责”行动的理论意义在于总结和丰富了执纪监察形式和思路
　　
　　2005年，中央纪委、中央组织部《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》，虽有“问廉问责”之意，但没有明确提出。2007年，胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：“重点是加强对党员领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。”这是在党的代表大会上第一次出现“问责”的提法。“问廉问责”工作是对“问责”要求、诫勉谈话和函询形式作了延伸和灵活运用，比诫勉谈话和函询更直接、更及时、更有效，体现了新的历史时期加强纪检监察工作的新思路。
　　1．问廉问责是在纪检监察机关的职能权限范围内进行的，不但没有越权，而且更好地履行了纪检监察职能。问廉问责综合运用了纪检监察机关的教育提醒职能、检查监督职能、惩治处理职能。把这三种职能有机结合起来，体现在一种工作模式上，其中工作力度、效果是显而易见的。
　　2．“问廉问责”活动是从纪检监察日常工作中整合总结出来的新模式。长期以来，各级纪检监察机关在履行职责过程中，所开展的处理信访、调查质询、思想教育、纠风监察、办理案件等工作中，都或多或少地使用了查问的工作方式，而这些查问工作方式比较零碎、不够系统。“问廉问责”活动，实际就是对长期以来纪检监察机关的日常工作方式的总结，整合这些工作方式，并对这种工作方式形成科学规范的制度。

　　3．“问廉问责”活动体现了新时期纪检监察机关履行职能的主动工作态势。“问廉问责”的依据除了群众投诉告发的线索之外，还包括纪检监察机关在平时工作中所掌握的其他情况、审计工作发现的问题、上级通报批评的现象、新闻媒体曝光的事实，以及已经发生的事故事件等等。除了少数情节比较严重之外，多数都是情节比较轻微的。在这种情况下，多了“问廉问责”这个环节，就多了监督的一道关口。从这个意义上说，“问廉问责”把大量的教育监督工作做在前面，它是介于平时普遍教育与立案调查之间、宏观与微观之间的一种工作模式。
　　4．“问廉问责”体现了我们党惩前毖后、治病救人的干部工作方针。在启动“问廉问责”的过程中，纪检监察机关需要做大量的教育提醒工作，需要帮助查问对象整改。“问廉问责”所涉及的对象，大部分都不需要转立案处理。因此，“问廉问责”的基点和落脚点在于教育干部，提醒干部，纠正存在问题。
　　5．“问廉问责”使纪检监察机关找到了一个工作的切入点和突破口。纪检监察机关要履行职责，发挥其监督检查职能，不能是空泛的、无力的、被动的、事后的，它必须是实在的、有力的、具体的、更多在事前的工作，而“问廉问责”的启动，就是一个最好的切入点。
　　6．“问廉问责”活动较好地体现了纪检监察工作服务党的中心工作大局、更好地促进经济社会的发展。“问廉问责”所关注的面很大，既有廉洁自律方面，也有干部作风，更有效能建设等方面，对推进社会经济发展起到实实在在的作用。
　　
　　四、“问廉问责”的实践意义在于纪检监察的职能得到更好的发挥
　　
　　实践证明，“问廉问责”充分发挥了纪检监察职能。“问廉问责”的实践性和可行性决定了它可以全面推进纪检监察各项业务工作。
　　1．凸显了教育提醒功能。北海市纪检监察机关把教育提醒贯穿于整个“问廉问责”全过程。把教育提醒作为开展“问廉问责”的指导思想和主要目的。把“问廉问责”融入纪检监察的日常教育之中，做到查问一人教育一片、责纠一例警醒一方。很多干部受教育后感触很深。比如2007年4月，对市政府采购中心行政审批办证大厅等几个窗口部门存在的劳动纪律涣散问题启动问责程序，全市党员干部都得到了教育，机关作风明显好转。干部职工上班迟到早退、上班玩电子游戏等现象大为减少。实践证明，“问廉问责”使教育更有针对性，教育面更广，受教育者触动更大，教育效果也得到具体的检验。
　　2．强化了责纠功能。在执纪监察过程中离不开对违纪行为的查纠和责问。“问廉问责”使这种责纠多了一种具体的操作办法，对所查问的不良行为和现象，被问对象得到迅速纠正和整改，也减少负面影响。2007年，我们对新华社等网站曝光的北海银滩小渔港污染事件进行查问，责成北海市环保局、北海市环境监察支队立即整改，从而使银滩小渔港污染问题得以迅速治理，维护了北海银滩的声誉。
　　3．强化了制度建设功能。在“问廉问责”过程中，主办机关和工作人员要帮助被问单位认真进行整顿，研究分析存在问题的症结所在，有针对性地建立健全工作制度，堵塞漏洞，建立长效机制。2007年，北海市对19个市直部门网上政务公开栏无内容、不及时受理群众的网上投诉的问题查问之后，引导有关部门认真整改，健全和落实网上政务公开制度，使“休眠”的政务公开栏由此“苏醒”，正常运行。通过“问廉问责”，督促相关部门单位建立和完善了工作制度。
　　4．强化了监督功能。监督是纪委监察的一项重要职责。“问廉问责”拓宽了执纪监督的领域。凡影响党的形象、执政形象，与党风廉政建设要求相违背的行为，特别是单位和党员干部的腐败现象以及作风粗劣行为，均在“问廉”之列；在行政效能建设、行政机关和司法机关的社会行政管理、各类执法活动中的过错、失误行为，特别是行政机关、司法机关不作为、乱作为以及在执法管理过程中造成的影响社会发展、经济建设的不良后果，均在“问责”之列。众多监督渠道的叠加效应，使执纪监督无时不有、无处不在。许多干部发出了现在的“官不好当”的感叹，增强了责任意识。
　　5．强化了惩治功能。开展“问廉问责”以后，信访举报量增多、查问发现的问题增多，从而使案源大量增加。同时，少量的“问廉问责”经过调查后转为立案，为立案调查提供了证据材料，为立案作了前期准备工作。另一方面，对立案案件中，免予处分的人员，又转为“问廉问责”处理。这样，“问廉问责”既为坚决惩治腐败创造条件，又体现了多层次的处理。
　　6．强化了服务经济社会发展功能。由于“问廉问责”工作一开始就以服务北海发展大局为己任。因此，全市各级纪检监察机关从来没有像现在这样关注经济社会的发展，从来没有像现在这样积极检查党委政府决策部署的执行情况，从来没有像现在这样积极认真监督各项中心任务的完成情况。2007年以来，全市各级纪检监察机关加强了对招商引资、“城乡清洁工程”、“两基”国检和计划生育等各项中心工作事前、事中和事后的监督检查，及时发现、责纠干部作风和机关效能建设不作为、慢作为的突出问题，推动了各项中心工作。
　　
　　五、“问廉问责”工作强化了纪检监察机关加强自身建设的意识
　　
　　俗话说，“打铁先得自身硬”。“问廉问责”作为一种新的工作模式的出现，必然要求加强纪检监察机关的自身建设。只有作风优良、本领过硬的执纪监察队伍才能驾驭工作局面。“问廉问责”实际上也是对纪检监察干部工作作风、能力水平的一次大检阅，增强了纪检监察机关加强自身建设的意识。一是增强了工作主动性。为了提高每个干部的工作主动性和创造性，市纪委监察局加强班子建设，实行了常委“六个一”工程，要求每个常委“力推一项精品工作、致力解决一个重点热点难点问题、狠抓一宗典型案件、联系一个基层业务点、撰写一篇调研文章、上好一堂有质量的党风廉政建设课”。常委的“六个一”活动的成效，在年内向纪委委员和县区纪委班子、市纪委监察局全体干部报告，组织进行量化考评，排名公布。对委局干部提出“五不让”，具体是：“不让群众投诉因我而受到积压和冷落、不让执纪监察力度因我而受到削弱、不让工作因我而受到延误、不让工作失误因我而发生、不让机关形象因我而受损”。常委的“六个一”和干部“五不让”推动了市纪委监察局的效能建设。二是强化了树立正气意识。要求纪检监察干部树立大无畏精神，为维护党的执政形象、推进反腐倡廉建设和机关效能建设而敢于查问。市纪委监察局注意发现多年形成的传统，总结弘扬北海纪检监察精神，也就是“忠诚为民，无畏有为，律己正人，惩恶扬善”。三是增强了提高执问能力的意识。“问廉问责”工作能不能达到预期目的，能不能收到良好效果，需要在查问的三个环节上下功夫。这就要求每个纪检监察干部加强业务钻研、提高执行政策水平，在执问中攻坚克难，发挥执问的良好效应。四是增强了提高监督能力意识。监督是启动“问廉问责”的前提，只有监督得力才能发现问题，开展执问。通过“问廉问责”工作，增强了监督的意识，开阔了监督的视野，提高了监督的能力，特别是提高了对落实科学发展观的监督能力。五是增强了提高教育引导能力意识。教育贯穿于执问的全过程，无论是集体上课还是个别谈话教育，都需要纪检监察干部具体抓落实。要做好教育这一环，就必须提高纪检监察干部的教育水平。这就促使不少干部为了搞好教育加强自身的学习，锻炼上大课和找人谈话的心理素质和纠察能力。六是增强了自我加压、严于律己意识。在启动“问廉问责”的同时，也关注到对自身工作失误的查问，由问别人到问自己。
　　“问廉问责”作为一个新的工作模式在北海出现，不是偶然的，而是纪检监察机关在新形势下探索履行职能、不断提高自身能力、有效服务党委政府工作大局的结果。这一举措无论从理论上还是实践上，都有着重要的意义，有助于完善反腐倡廉理论，为广西北部湾经济区的开放开发保驾护航。