论我国政府公信力的增长机制

　　[摘要]构建和谐社会不能缺少民众对政府的信任和支持。本文阐述了现代政府公信力的主要来源及其变动机制，分析了我国政府公信力的现状和影响因素，并依据公信力的变动机制。试图指出在现有条件下快速、有效、可持续地提高我国政府公信力的方式方法。

　　[关键词]政府公信力；公信力现状；提高
　　
　　构建和谐社会已是党和政府及社会各界的广泛共识。建设的主体是广大民众。建设的主导力量应该是各级政府，建设和谐社会是主导力量和主体力量相互信任、互为支持和共同配合的长期过程。拥有一个得到广大民众信任与支持，拥有高度公信力的现代政府是建设和谐社会的关键。
　　
　　一、政府公信力的内涵和变动机制
　　
　　政府公信力，即政府获得公众的信任度，是政府能力在公众心中的综合评价和公众对政府提供的公共服务的满意度，也是政府对公众的凝聚力和动员力的重要决定因素。
　　政府公信力同政府能力、满意度、动员力既有联系又有区别：(1)公信力不同于政府能力，公信力的评价主体是公众，政府能力只有转化为行为和行为结果才能获得公众的评判。一般而言，政府能力和公信力是正比关系。如果政府能力越强，社会发展越快，人民物质生活水平越高，那么政府公信力就越强，但前提是政府能力必须主要去满足广大公众的利益需要。(2)公信力与满意度基本相同。正常社会状况下，公信力来源于公众对政府的满意程度。满意度越高对政府也就越信任：两者稍有差别，满意度更多是公众对政府在物质利益提供方面的感受，而公信力是对多种方面和长远利益的综合感知，特别是在强意识形态下的社会，公信力可能更多地源于对敌人的仇恨和未来美好的梦幻。(3)公信力与动员力有区别，动员力依赖于政府公信力，但政府公信力并不能完全转化为动员力，其中要受到多种中介因素的影响，比如社会组织程度、公民的政治心理等。公民社会发达、社会组织程度高及民众参与意识强，公信力在转化为动员力的过程中就流失得较少。
　　现代政府的公信力源于三个方面：(1)政府产生的公信力，即政府合法性问题。依据社会契约论，政府的权力源于民众授予。民众形成公意产生政府，民众也可以因对政府不满按照法定程序来变更政府，一切违背这种委托代理关系而建立的政府都是不合法的，都不能获得民众的认可和支持。可以看出政府产生的合法性是公信力来源的最为根本的基础。(2)政府行政过程的公信力。随着公民社会日益强大，公共服务需求越来越多样化和个性化，公民已不满足于以投票选择自己代言人的间接性民主，更多地关注政府日常行政过程。要求政府阳光行政、依法行政，还倾向于依赖社会组织参与和影响具体公共政策的制定和实施来争取自己的权益。政府行政过程的公信力是当今政府公信力不可忽视的重要来源。(3)政府行政绩效的公信力。政府产生的目的就是维护公民合法权利，现代社会中政府“一是为市场主体创造平等竞争环境，二是为人的生存和发展创造良好、和谐、可持续的环境”。这些行政结果是民众切实需要的，也是能够切身感受到的，政府行政绩效如何直观地影响到公众对政府的评价和政府公信度。
　　公信力三个方面之间的关系是相依存互促进的：政府产生的公信力是基础性公信力，它是促进政府行政过程透明、民主化和政府绩效提高的制度性保障，同时它具有缓冲和部分地释放因政府行政过程不合理和政府绩效低下带来的民众不满情绪：政府行政过程的公信力是对政府合法性的重要补充，它对政府绩效具有直接促进作用：政府行政绩效公信力的提高可以短时而有效地弥补政府产生和政府行政过程的公信力不足，相反政府行政绩效公信力下降可能立即引起民众对政府合法性和政府行为过程合理性的质疑和追问，从而促进后者的改革和完善。
　　
　　二、当前我国政府公信力的状况及影响因素
　　
　　目前，我国各级政府的公信力整体上处于下降态势。形势比较严峻。近些年来，针对政府的各类群体性事件多次发生，针对政府官员的恶性犯罪案件也不少，民众参与政治普遍冷淡。于此可以看出，政府的形象不再那么光辉高大，其公正性和为人民服务的无私性遭受质疑，其凝聚力和号召力略显苍白。虽然政府和人民保持一定距离，人民对政府存有一定程度的不满和质疑是正常的，适当的民众独立性可以推动政府建设与时俱进，避免像上世纪大跃进和文化大革命时那种运动式社会动员给全社会带来的巨大破坏。但政府和人民如果始终处于相互怀疑、不信任和敌视状态，最终对社会的稳定和发展只有百弊而无一利，
　　具体来看，各级政府的公信力水平是不一样的。从横向比较看，东部经济发达地区的政府公信力一般高于中西部经济欠发达地区。地方经济发展状况好，政府有财力去为民众提供充足又优质的公共产品，也能够更好地去执行“多予少取”的惠农政策：另外东部地区市场化水平高，市场和社会对政府建设提出了高要求，政府自觉或不自觉地按照服务性政府的理念进行改革和建设。通过机构精简优化、政务公开、听证会等拓宽民众参与政治的渠道。获取民众的信任和支持。而在中西部经济落后地区，基层政权财政收入不足，尤其在农业税费改革后，地方财政更加入不敷出，基本成了“吃饭”财政，甚至负债累累。在这种状况下，地方政府不仅不可能去为百姓提供公共服务，有时甚至还挪用上级拨下来的各种款项。再加上政府行政理念落后，行政方式僵化，政府和人民的关系趋于紧张，政府公信力急速下降。从纵向比较看，中央政府的公信力高于省政府，省级政府的高于基层政府的，基层政府的公信力最低。2004年笔者在苏北泗洪县一个乡村进行调查发现，有84％的被调查者对中央政府表示满意或较满意，对省政府的评价中也有72％的人表示满意或较满意，而对基层政府特别是乡镇政府纷纷表示不满，不满聚焦在官僚主义作风、苛捐杂税、财务不明、大吃大喝、农村基础设施落后等方面。
　　不可忽视，我国政府公信力下降有其宏观的社会大环境。以市场经济体制为主轴的改革开启了中国社会转型。由农业社会、村落文明向工业社会、城市文明变迁，这种整体性社会转型正如邓小平所说的是“第二次革命”。在转型过程中，旧有的社会秩序遭到迅速解构，而新的社会秩序正在慢慢建立，新社会规范因其认同基础薄弱而显得软弱无力，而旧的社会规范正在失去社会基础而对新社会失去足够的效力。整个社会处在新旧因素相互交错、冲突和共同作用情况下，社会容易出现失序和失范。各个领域存在许多不公正和丑恶现象，诸如因政治权力缺乏足够监督导致贪污腐败，市场经济机制扭曲出现坑蒙拐骗等等。在这种情况下，人人自危和自保，彼此信任程度整体下降，这种社会人文环境必然影响和削弱政府的公信力。
　　政府公信力受众多因素的影响，但我国政府公信力下降主要源于政府因素，各级政府应该为公信力下降承担直接的责任。首先，对政府公信力产生致命性伤害的是权力腐败和官僚主义，是形形色色的腐败行为和作威作福的官僚主义作风。其次，政府提供公共服务的水平低，无法满足民众生活和发展需要，而公共产品直接关涉到群众利益。低效服务致使政府行政绩效的公信力大幅下降。再者，政府行政的合法、透明性不够，决策中的民主性不高。民众的知情权和参政要求没有得到尊重，也导致政府行政过程的公信力不够。最后，各级人民代表大会受各种主客观原因影响，没有发挥其应有的法律效力，政府官员任免、升迁没有更好地体现民意，政府合法性受到部分质疑导致政府产生的公信力不足。

　　三、在现有环境和条件下，如何提高我国政府的公信力
　　
　　政府的公信力历来受到中外政府的重视。在古代，孔子提出“政者，正也，子帅以正，孰敢不正”，要当政者以“修身、齐家、治国、平天下”的“内圣外王”来提高公信力。贞观之治时的唐太宗说过“水能载舟，亦能覆舟”，认识到了民为邦本的道理。总的说来，封建社会维护的是官僚集团和地主阶级的利益，思想家的大同和谐理想在中央集权体制和庞大的官僚集团面前大失水准和严重扭曲。
　　在革命和社会主义建设中，中国共产党始终坚持“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来到群众中去”的认识和工作路线。在1945年中共七大上，毛泽东总结革命经验教训，指出“和最广大人民群众取得最密切的联系是共产党人区别于其他任何政党的显著标准之一，是党的三大优良作风之一”，党失去人民支持就如同水之无源、木之无本。在从革命党转变成执政党后，党和政府更加重视党群、干群关系，对此毛泽东曾警示性地说。“共产党要善于同群众商量办事，任何时候也不要离开群众。党群关系好比鱼水关系，如果党群关系搞不好，社会主义制度就不可能建成，社会主义制度建成了，也不可能巩固”。在改革开放中，邓小平坚持人民是历史的创造者、推动者和走群众路线的马克思主义观，以“三个有利于”和“人民满意不满意、支持不支持、高兴不高兴、答应不答应”作为评判各项改革工作成功与否的根本标尺，并以实现共同富裕为最终价值目标来汲取改革动力和破除改革阻力。
　　面对当前我国政府公信力状况不容乐观的境况，我们要根据社会发展现状和民主政治自身发展的特点，深刻认识政府公信力的增长机制，按照成本、风险、迫切度原则有主次有缓急有系统地推进政府公信力建设。
　　(1)严惩权力腐败和克服官僚主义，加强廉政建设。重树政府清廉、高效和亲民的良好形象，这是争取民众信任最快捷、最有效的途径。严惩腐败能够一振耳目、大快人心。目前权力腐败比较严重，呈现出官员集团性腐败、腐败官员年轻化、手段日益隐蔽等特点，腐败多发的根源是权力没有受到严格监督。近来中央加大了对腐败的查处决心和力度，正逐步推进和完善由中纪委派驻机构、巡视制度、中央提名地方纪委书记、官员任职回避和交流制度、任期限制制度等构成的权力监督体系。笔者认为，还应该针对基层官员(县、乡)建立一套权力监督体系并进行有效监督，因为基层官员直接面对着广大民众，他们的廉政情况直接影响着政府的形象和公信力。当前官僚主义严重，对人民的福祉漠然视之、对百姓的利益从不关心、惟上是从、形式主义、弄虚作假都是官僚主义的表现。如果说权力腐败是急性病，那么官僚主义则是慢性病，它带来的危害更大。克服官僚主义必须转变理念走服务性和责任性的公共政府途径，尤其要扩大民众参与公共政策制定和实施的权利，增加政绩考核体系中的民意权重，迫使官员走群众路线，以满足民众的利益需求为根本工作宗旨。
　　(2)建设服务性政府，努力提供足够和优质的公共产品，满足人民生活和发展需要，提高政府行政绩效公信力。当前公共服务供给不足已经影响到民众的生活和发展，因此努力和尽快解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题是政府提高公信力的主要途径。例如，医疗和教育的市场化倾向改革和我国财政支出的城乡二元结构，使得公共资源在区域和民众中的分布非常不均，导致人民看病难、上学难。另外住房问题现在也凸现出来，房价水平同人均收入发生脱节使百姓购房难。农村地区公共产品供给不足已影响到农村地区的生活和生产。近几年来中央实施了一系列民生政策，如“以工助农、城市反哺农业”、建设新农村等，力图解决医疗、教育、住房领域存在的民生问题，正在逐步提升政府的公信力。
　　(3)加大力度推进阳光行政和依法行政，拓展群众参与政府决策的途径，提高政府行政过程公信力。当前人们的利益日趋多元化，市民社会日益独立和强大，人们直接参与行政的要求更加迫切。然而，许多政府的行政理念还没有完全转移到服务性政府上来，认为政府就是管人、管事和管物，把民众排斥在政治之外。政府决策往往是少数领导拍板定夺，民众的知情权和参与权得不到尊重，这样的决策往往引起民众的不满。要进一步加强政府行政法律化、制度化和程序化，严格实施政务公开制、听证制、决策公示制、专家咨询制等等制度，加强行政的公开性、科学性、民主性和法治性。从而增强政府公信力。
　　(4)依照宪法。稳步推进人大制度的规范和完善，发挥人民代表大会在官员任免、升迁和绩效评估上应起的作用，提高政府产生的公信力。建国后的实践表明，发挥人大的作用同加强党的领导是相辅相成的，每当人民代表大会能积极地发挥其应有的作用时，我国就能获得经济发展、政治清明和社会稳定，共产党的领导作用就能得到更好的实现。近年来，中央正在循序稳步地推进人大代表选举制度、人大工作制度、人大对政府的监督制度和质询制等的建设和完善，在对政府官员的政绩考核和升迁上，也在适时地加大民意的权重，让真正德才兼备的人得到提拔和重用。这些举措不仅推进着我国的政治文明。也是增强政府公信力的不可回避的重要方面。