关于著作权行政保护的思考

内容摘要：著作权的行政保护是我国著作权法上的一大特色，然而却缺乏必要的基础和合理性，造成了一定的问题。本文就我国著作权行政执法方面的若干问题进行了研究，并为著作权逐步用司法保护来代替行政保护提出了建议。

　　关键词：著作权 行政保护 现状研究 司法保护
　　
　　著作权的行政保护是我国著作权法上的一大特色。参与我国著作权法制订与修改的沈仁干先生曾经指出：“著作权行政管理机关有权处理侵犯著作权行为，可以说是我国著作权保护制度的一个特点”。立法者当初期望通过强有力的行政执法迅速建立起便捷高效的知识产权保护体制，所以在著作权法中明确规定了司法保护和行政保护的“双轨制”，对侵犯著作权的行为予以行政处罚，以希望加强对著作权的行政保护，实现在全社会迅速普及知识产权保护的法治观念。行政机关在打击盗版、查处侵权方面的确做出了很大的努力，取得了很多“成绩”，然而行政执法实践掩盖不了中国著作权行政保护背后的法律困境。
　　
　　现状研究
　　
　　我国著作权法明确规定著作权行政管理机关可以依法对某些严重的侵权行为进行行政处罚。现阶段在宣扬行政执法是我国保护知识产权特色的同时，也应当冷静地检讨我国扩大膨胀著作权行政管理的得失。在著作权的保护上我国存在偏重行政执法忽视司法保护的倾向，没有充分发挥人民法院和公安机关的职能作用。虽然社会上盗版违法行为愈演愈烈，但法院受理的民事刑事案件均不多，公安局立案侦查的版权犯罪案件更是凤毛麟角。这种规定已经成为阻碍现行著作权保护制度健康发展的重大问题。本文就我国著作权行政保护中的有关问题提出建议。
　　（一）我国著作权行政执法的正当性
　　作为知识产权的重要组成部分—著作权一直被视为一种普通的民事私权。首先，从著作权的内容可以看出，著作权主要为财产权和人身权，其权利关系主要发生在平等的民事主体之间；既不属公民享有的政治权利的范畴，也不是通常具有隶属关系为特征的行政职权。它是一类民事主体享有的一种财产权和人身权的综合体，其既具有民事权利最一般的特征，又具有显而易见的“无形资产”特性。
　　其次，我国著作权法的争议与纠纷处理机制上，规定除依照刑法应当追究刑事责任的犯罪行为和行政争议要依照刑事诉讼法和行政诉讼法处理以外，其余都为民事性质的纠纷，需要提起诉讼的应当依照民事诉讼法进行。这样界定了著作权纠纷的性质。
　　总而言之，著作权关系仍然为一种平等主体间的民事法律关系。著作权关系的这种性质，决定了设置和追究著作权的侵权和违约行为的方式只能是民事法律方式。
　　在传统的法律框架下，行政机关通常并不涉足普通民事权利的保护，有时候即使侵害财产的行为已经构成犯罪，行政机关也不能对侵权者进行行政处罚。然而，在著作权保护方面，权利人完全可以通过司法途径维护自己的正当权益，著作权法偏偏规定了行政机关对侵权行为的处罚权。因此，从一开始著作权行政保护制度的合理性就令人怀疑。
　　（二）我国著作权行政执法的合理性
　　有学者认为强调著作权本身的脆弱性，权利人处于弱小无能的状态，因此法律有必要提供更周到的保护，也就是行政保护。例如在新技术革命和现代市场经济的条件下, 知识产权纠纷数量多、影响大、专业性强，全部通过司法解决是困难的，而行政保护具有速度快、程序简便的特点，能及时处理纠纷，节约成本；并且行政保护具有主动性，对维护知识产权法律秩序、促进公平竞争起着重要的作用。知识产权纠纷解决的行政渠道与程式化的司法渠道相比,具有时间、精力、金钱、声誉等成本要素较低且效率较高的特点,不失为多数情况下降低私人成本和社会成本并节省目前非常短缺的司法资源的一种优先选择。
　　然而实际上，知识产权法已经充分考虑到了知识产权本身的脆弱性。著作权法中明确规定著作权的内容、归属、保护方式、归责责任等，以强化著作权的保护力度。此时通过行政介入达到进一步强化保护作用的必要性就大打折扣。国际上很多国家没有中国式的行政执法制度的事实也说明了这一点。另外，我国的行政执法的实践也显示，能够启动行政执法程序的通常并非那些弱小无能的权利人，相反它们通常都是国内很有影响的权利人，甚至是国际市场上的巨人。这些权利人本来就拥有大量资源可以发动司法程序维护自身的著作权，但是它们却宁可选择更经济的行政保护程序。同时，我国许多的行政机关也非常乐意替国外跨国公司进行维权，行政执法也因此违背了很多学者所津津乐道的立法初衷。
　　（三）我国著作权行政执法的权限
　　2001年著作权法修改后，第四十七条规定：“有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可以处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等。”由此可知，我国的立法者实际上已经意识到行政执法权限方面的问题，在著作权法中对行政执法的受案范围做了明确的限定，即损害公共利益成了版权行政执法的法定前提，侵权行为同时损害公共利益的，行政机构可以给予行政处罚。
　　著作权法是一部民事法律，而著作权是一种民事权利，是私权。私权从本质上是反对公权力的干涉的，产生纠纷时，也主要是通过调解、仲裁和司法诉讼等方式解决。之所以对著作权进行国家行政干涉，主要是因为著作权作为无形的财产权，著作权人无法也不可能进行有效的掌控。面对盗版等严重的著作权侵权行为，国家只有进行行政干涉，才能最大限度地保护版权所有人的合法权益。所以说，著作权法第四十七条的规定，实际上是对公权力和私权利的平衡，毫无疑问，所谓损害公共利益这一执法前提，其实质是立法者对国家公权力介入范围的限定。
　　但是，国家版权局对公共利益的解释极度宽松，认为著作权侵权行为在侵害权利人利益的同时，也损害了所谓的社会主义市场经济秩序。而损害市场经济秩序就等于损害公共利益。在版权局看来，只要是侵权行为就损害公共利益，即它可以对任何著作权侵权行为进行行政处罚。立法者限制行政执法的意图就如此轻易地被架空了。

　　（四）我国著作权行政执法资源的分配合理性
　　我国著作权保护机构庞大，享有广泛的权力，包括行政立法和执法的权力。我国最高著作权行政管理机关是国家版权局。地方各级著作权行政管理部门有权查处著作权侵权案件。
　　虽然著作权行政管理部门尽力拓宽其处罚权限，但是其真正的执法资源却非常有限。执法资源的稀缺，必然引发市场主体的寻租活动。在执法资源争夺的过程中，市场上的强势利益集团无疑会处于主导地位。在权利人不断从此类不规范的执法活动中获利后，行政腐败就不可避免。一面是著作权司法机构的任务不足，一面是行政机关为此事在重叠扩大机构要编制，这样变调的行政执法严重违背法律设立的初衷、损害法律的威严，严重侵害行政处罚相对人的合法权益。
　　（五）国际社会对我国著作权行政保护不力的指责
　　我国著作权行政保护力度的加强与外来压力分不开，尤其是在中美知识产权谈判过程中，面临着美国贸易制裁的压力，我国在包括著作权在内的知识产权保护问题上被迫做出让步。作为对美国的承诺，我国建立了一套知识产权实施机构。在中央设立国务院知识产权办公会议，统筹协调全国的知识产权保护和实施机构。在22个省市设立地方知识产权办公会议，协调和组织地方的打击侵权行动。此外，在全国各地建立由国家版权局、工商局、专利局和公安机关组成的执法小组，以执行国务院和地方知识产权办公会议的政策和决定。
　著作权行政保护本来是我国政府主动强化知识产权保护的一种措施，可是某些国家很快将行政保护视为我国政府在知识产权方面的应尽义务。尽管美国的知识产权人可能是我国行政执法的主要受益人，美国政府依然指责我国的行政执法不力，要求我国加强行政处罚的力度。
　　
　　进一步扩大司法保护
　　
　　（一）扩大和完善著作权的司法保护
　　现代市场经济史已充分说明，经济发展完全由政府包办或政府严重缺失都会导致失败。有效政府的基本任务之一就是制定、确认并维护这些规则和习惯。著作权作为一项重要的民事权利，需要的是政府的适度干预，而主要的保护方式应该是一种司法方式。尽管行政方式的保护提高了效率，但是在一定程度上却是以丧失公平为代价的。
　　笔者认为，对于著作权的保护应该给予更加完善的司法保护，明确著作权纠纷案件的事实认定、证据采信和当事人举证责任分担等问题，通过法律规定的诉讼机制实现对著作权法律的正确实施，做到公正执法，给权利人和其他当事人及社会带来了对司法机制的信赖。同时随着我国加入世界贸易组织和我国各项知识产权法律的修改，行政行为的司法最终审查原则将会被更加明确地规定。各级法院也应该正确分析、得当处理，划清行政争议与民事纠纷的界限，依法保护当事人正当的民事权益。
　　（二）限制著作权的行政保护
　　当然，在现阶段我国各项制度还不完善，还需要一定的行政保护，而解决目前著作权行政保护制度面临的各种危机，当务之急是尽快明确行政执法的权限。立法者需要进一步明确所谓“损害公共利益”的含义，将行政执法权限限制在有限的范围内，从而使行政执法获得所谓的正当性，有效遏制相关市场主体的寻租行为，维护行政对象的合法权益，同时也可以对国际指责做出有效回击。
　　根据第九届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，国家版权行政主管部门为国家版权局；其主要职能为起草、制定法律法规、方针政策；监督管理出版、印刷业和著作权工作，查处著作权侵权案件，处理涉外著作权关系等。因此，版权行政管理机关的主要职责是围绕着管理展开的。在著作权的保护上，如何在源头上防止、扼制侵权盗版行为，使出版、印刷、音像等及相关销售部门呈现某种程度侵权重灾区的状况有所改变，进而在如何发展拓宽我国版权、邻接权产业和市场上作好文章，以促进文学艺术、科学文化事业的繁荣发展。查处著作权侵权案件，仅为版权行政管理机关的一个环节，并应当严格限定在依法对侵权行为的行政处罚或者对有犯罪嫌疑的案件向公安机关的移送上，不论以何种理由都不宜扩大到以行政权力处理涉及著作权的民事纠纷上。
　　从长远的角度看，我国应该逐步加强著作权的司法保护，保证权利人能够通过司法途径获得有效、及时和充分的救济，与此相应的逐步削弱行政执法权限。对于一些严重损害社会公益的著作权侵权行为，应当依据刑法追究侵权者的刑事责任。普通的案件由民事程序解决，极其严重的案件由刑事程序负责，行政机构将逐步从中间模糊地带淡出。
　　
　　参考文献：
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