加入WTO后政府管制的改革方向

为了适应加入世贸组织的要求，近年来特别是近几个月，我国政府做了大量工作。在法律法规方面，全国性的相关法规、规章的清理工作已基本完成，废止和修改、制定了一批法律法规；在关税削减方面，从2002年1月1日起，我国关税总水平已由15.3％降到12％，涉及5300多个税目；在行政审批制度方面，国家经贸委、国家计委、财政部等部门取消了二十几项行政审批项目，行业涉及水、电、建筑、房地产、农林、金融等多个行业。

然而，与wto的规则和我国经济内在发展要求相比较，我国政府在减政放权、解除管制、减少政府对经济干预等方面的工作力度还很不够。从朱总理在“两会”期间的《政府工作报告》中也不难看出，今年八大工作重点中，有好几个方面都涉及减少政府管制和干预问题。报告明确提出：努力推进垄断行业改革。通过政企分开和企业重组，打破行业垄断，引入竞争机制。尽快实施电信、电力、民航管理体制改革，抓紧研究制定铁路管理体制改革方案。在加快政府职能转变过程中，必须进一步解放思想，彻底摆脱传统计划经济的羁绊，切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。继续理顺政府部门职能分工，防止有些事情互相推诿和无人负责。进一步改革和减少行政审批，必须审批的也要规范操作，简化程序，公开透明，明确责任。

可以说，管制改革已成为政府今后几年的头等大事，其进展将直接影响到与世贸规则的接轨，更关系到下一步的改革大局。这是一步“将军”棋，世人都在关注。目前，中国的改革已经到了一个非常时期，从国内银行、证券金融、会计行业、国有企业等领域反映出的许多棘手的重大问题看，很多矛盾和冲击与行政管制有直接关系，因此管制这根链条到了非进行大幅度调整不可的时候了。基于此，本期报告我们选择政府管制问题进行探讨。为了行文的完整，首先概论政府管制的起因，然后深入分析当前在我国进一步解除政府管制过程中存在的障碍、难点，最后提出解除政府管制需要遵循的几个原则和今后的工作重点。

政府管制的形成

一、什么是政府管制
政府管制（government regulations），就是政府行政机构依据法律授权，通过制定规章、设定许可、监督检查、行政处罚和行政裁决等行政处理行为，对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制和控制的行为。政府管制的一个根本特征，就是依法管制，也即通常所说的依法行政。但这里的“法”必须是合理的法，是所有利益相关集团都接受的法。否则依法行政或依法管制就成为少数强势利益集团侵害弱势利益集团的“合法”工具。

经济学上把政府管制分为经济管制和社会管制两类。

1． 经济性管制。经济管制是指对价格、市场进入和退出条件、特殊行业服务标准的控制。一般来说，是对某一个特定行业、特定产业进行的一种纵向性管制。这些行业往往具有一些特点，如自然垄断性。像电信中的本地网络、电力中的配电和输送、铁路的轨道传输网络等，这些环节获得合法垄断，有合理意义和社会效应。如果他们的服务质量和价格不合理，很可能危及到购买并使用这些产品的人的利益，在这个时候，政府要在准入管制的同时进行价格管制。此外，对运输、金融证券、电台电视台等媒体的管制也属于经济管制。

2． 社会性管制。社会管制主要用来保护环境以及劳工和消费者的健康和安全。主要针对外部不经济和内部不经济。前者是市场交易双方在交易时，会产生一种由第三方或社会全体支付的成本。像环境污染，自然资源的掠夺性和枯竭性开采等。政府因此必须对交易主体进行准入、设定标准和收费等方面的管制。后者是交易双方在交易过程中，一方控制信息但不向另一方完全公开，由此造成的非合约成本由信息不足方承担。比如说假劣药品的制售、隐瞒工作场所的安全卫生隐患等。所以，政府要进行准入、标准以及信息披露方面的管制。

二、政府管制的理论依据

在经济学理论上，政府管制的理论依据是市场失效。经济学把市场失效定义为市场均衡状态偏离“帕累托”状态，主要表现在公共产品、外部性、信息不对称、不完全竞争、不确定性等方面。政府管制理论设想通过政府的特定管制能够实现“帕累托”改进或者在存在约束条件的情况下达到一种次优的配置效果。

1． 信息不对称。市场存在的信息不对称将会导致两种资源配置低效的情况：逆向选择和道德风险（又称败德行为）。以药品市场为例，由于买者不知底细，就可能会出现卖者坑蒙拐骗的事情，所以美国成立了专门针对食品和药品市场进行管制的食品医药管理局。这种情形还广泛存在于金融、证券、保险等影响投资者财产安全的行业。由于存在消费者对这些行业信用度有多大，投资能不能收回，以及他们通过做假把钱圈走，买保险出了问题不给赔偿怎么办等等问题，为把这一系列潜在的危险和失真压到最低限度，政府也要进行准入和信息披露方面的管制，尽最大努力减少信息的不对称。

2． 外部性和公共性。外部性是指在两个当事人缺乏任何相关的经济交易的情况下，由一个当事人向另一当事人所提供的物品。由于外部性的存在企业得到了全部的好处但有一部分成本它没有承担，像企业排放污染就是这样，政府为此制定各类标准来限制企业排污。公共物品由于具有非排他性，即某人对某种商品消费的增加并不会使他人对它的消费下降，造成搭便车的问题，私人生产者缺乏生产它的积极性，因此需要政府的干预和管制。

3． 企业市场运作过程中的反竞争行为。反竞争行为主要包括垄断和不正当竞争。垄断是建立在沉淀成本基础上的进入壁垒而形成的一种市场力量。例如，由于技术理由或特别的经济理由而形成的“自然垄断”或几个企业联合起来搞“卡特尔”定价，制定垄断价格剥削消费者。这些行为对消费者形成了不同程度的伤害，尤其那些寡头性垄断企业之间的限产限价行为危害就更大，政府因此必须也要进行反垄断管制。另一种反竞争行为通常被称为不正当竞争，它是市场竞争者之间为削弱对方的竞争优势而采取的一种“不道德”的行为，如贬毁竞争对手、侵犯商业秘密、假冒他人商标、倾销、串通投标等。

三、中国政府管制形成的特殊原因

西方发达国家政府管制是建立在市场经济基础上，市场经济得到充分的发展，随着资本主义从自由竞争进入垄断时代后出现一些“市场失灵”现象，政府才开始逐步加强对经济行为的管制。但是，我国政府管制形成于计划经济时代，由于没有经过市场经济充分发展的阶段，因此，我国管制的成因与西方经典管制理论中的分析有很大不同。西方管制的出发点是维护市场秩序，而我们搞的计划经济从一开始就是立足于取消市场，在当时中国经济生活中到处存在着的管制。具体分析起来，我国政府管制的特殊成因主要包括以下四个方面：

1． 历史因素。这里要讲得稍为远一点，新中国在成立之初就否定了市场，认为市场是属于资本主义的东西，我们要建立的是社会主义国家，因此在经济制度上就应当实行计划经济。在计划经济时代，几乎所有的企业都是国家依靠其权力“剥夺剥削者”之资产或政府直接投资产生的，在这一过程中市场经济没有得到发展，而是由一个统一的国家来替代市场配置资源，替代企业家精神。

2． 政治因素。自建国以来，我们的资源就相对匮乏，为了国家安全和社会稳定，政府通过掌握国有企业来控制国家经济命脉，不能随便放弃对国有企业尤其是国有垄断企业的直接控制。

3． 财政因素。建国初期，财政资金紧缺，财政收入来源较少，再加上当时的税收成本较大，为了能够集中资金建设当时急需支持的行业和项目，国家通过维持和掌握国有垄断企业,可以直接取得其利润。

4． 投资体制因素。在公用事业和技术密集性产业，大部分国有垄断企业都是由中央部门和地方政府直接审批而形成的，因此政府和企业间有一种天然的“父子情结”。

不可否认，在经济资源匮乏的计划经济时代，国家对经济资源的直接支配，保障了国家安全、社会稳定，基本满足了人民的生活需要。但是，在我国经济转轨的过程中，由于传统计划经济体制的惯性和自然资源的制约，我国政府仍对经济的方方面面进行过直接干预，采用过行政手段对资源相对稀缺的行业进行进入管制。例如，形形色色的地方保护和市场分割行为，最终保护的是落后，扰乱了正常的市场经济秩序，人为阻碍了资源的合理配置和效率提高，增大了交易成本。随着市场经济的建立和垄断性行业向竞争性行业转变，新的管制环境已经发生了很大变化，因此，如果不对我国现有的政府管制制度进行彻底的改革，政府管制不但不能发挥治理市场失灵的作用，反而会阻碍市场经济体制和竞争秩序的建立和完善。

中国政府作为wto的一个新的成员国，是一个享受权利与履行义务的承担者和执行者，它必须接受世贸组织规则，并按规则行事。因此，如果说入世冲击的话，首当其冲的就是政府管理部门。入世对中国政府管理经济不啻为一场制度性革命，它要求政府转变职能、简政放权、放松管制、对自身的治理体系进行全面改革。但是，由于中国自身在历史、文化、体制和制度背景，以及问题本身的复杂性，中国政府在转变职能、放松管制过程中还存在诸多的障碍和难题。

解除政府管制的障碍

打破国有经济垄断，开放国内市场，引入竞争机制，最终建立健康完善的社会主义市场经济体系是我国经济体制改革的最终目的。纵观我国进行经济体制改革以来20多年的历史，同一些发展中国家一样，中国的经济改革，尤其是垄断性产业的改革的初始动力来自于对资金的需求，也就是说单纯依靠政府投资无法满足市场高速增长的需要，这些行业一度成为制约中国经济发展的瓶颈，为了解决供给短缺和投资不足，政府开始吸引社会资金和放松价格管制。尽管国家垄断体制相对放松，行业垄断势力却有所增强，随着改革的逐步深入，国家和行业垄断越来越妨碍市场自由竞争体系的建立。因此，打破原有利益集团的垄断格局、消除现有经济体制障碍成为经济改革中最迫切的问题。
一、利益集团：解除政府管制的拦路虎

计划经济时代的政府管制形成的一些行业垄断者和各种利益集团利用政府给予的权利将一般的行为垄断逐步变成了法定垄断，致使这些垄断者为所欲为，很难去挑战它。众所周知，我国的电信、电力、民航等行业的垄断价格严重超出了百姓的承受能力，政府也下决心破除这些行业的垄断势力，但最终结果多数都是“雷声大，雨点小”。例如，中国电信业从1994年中国联通建立开始进行大幅改革，并于2000年9月就通过《电信管理条例》，旨在为建立电信竞争体系对中国电信业进行拆分和重组，并加强电信价格制定透明度，但只在今年年初才出台一个电信拆分的大体框架，其他许多问题都有待进一步细化。其他，如电力、民航等行业的改革进程也与其相似。这些行业的改革进程之所以如此缓慢，当然有牵涉范围广，没有现成模式供参考等方面的因素，但最主要的因素是这些行业的改革触及了当前某些个人、部门、行业或者地方上的利益以至受到百般阻挠。因此，改革必须深入下去，彻底打破即得利益者垄断。。

（一）部门利益冲突：广电与电信——谁该入主互联网业

网络媒体，即“新媒体”，是基于ip协议的高速互联网，目前被公认为继报刊、广播和电视之后的“第四媒体”。它从根本上改变以往人们被动接受信息的方式。通过网上链接，人们接受信息的方式更加立体化，并且成为信息选择的主体。而使之成为可能的信息传播技术就是大家已不陌生的“三网融合”，即整合了声音（电话）、图象（电视）和数据（计算机）业务的宽带通信系统。这种宽带系统为受众提供的是需求导向和交互式的“一站购齐”的全方位的信息服务，如ip电话、图文并茂的新闻和专业信息、视频点播和网上购物等。

整合宽带系统的实现可以有多种技术渠道和市场方法。如现有的固定电话网，在其大覆盖的光纤干线网管基础上，利用电话调制解调器、数字技术对其以双绞电缆线组成的接入网进行改造，使其能够同时提供视频和数据服务；而新兴的网络运营商甚至已经开始独立建设全光纤入户的以提供ip业务为主要目标的新型骨干传输网，直接进入整合宽带系统。另外，固定电话公司、有线电视系统运营商、传统媒体公司以及在线数据服务商之间通过互相兼并重组和技术改造，也可以成为各种高速户聯网的物理基础。

目前比较一致的看法是，今后在网络媒体中占主导地位的是经过改造后的有线电视网。这不仅因为有线电视网的覆盖率与固定电话网不相上下，还因为它的光纤同轴电缆混合（hfc）网管系统，由于数字压缩技术和高效数字调制技术的应用，频道容量和多功能服务的能力得到大大的拓展，使其带宽远高于现有电话网的光纤双绞电缆系统。更由于其广播式传输有条件接收的技术特点与计算机网在逻辑上天然的兼容性，使它自身有无限的发

展前途。全世界的专家都一致认为，有线电视是解决信息高速公路“最后一公里”的最佳传输媒介。因此，有人把国内现有经过改造的电信网称为第一代低速因特网，而把光纤同轴电缆混合网逐步被光纤入户网取代以后的有线电视网称为第二代高速因特网。

但令人遗憾的是，广电系统至今没有取得互联网业务的经营许可，甚至在广电网通过加盟“中国网通”已经实际进入了因特网数据业务市场之后，国办[1999]82号文（《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》）中的规定仍限制广电和电信交叉经营。此外，信息产业部也在多种场合不断声明，广电提供因特网数据业务和电话业务是违法的，理由是广电没有完成网台分开。似乎只有当有线电视传输“网”完全从制作和播出电视节目的“台”中分离出来，由信息产业部统一管理并最好与电信网合二为一后才有资格提供基础电信服务。

其实从国际经验来看，作为有线电视系统运营商所属的有线电视系统，其节目的传输和播出并不存在完全的分离。其次，为鼓励整合宽带通信网的尽快发展和维持有线电视产业的文化特殊性，一方面，许多国家的政府允许有线电视系统运营商自由进入电信产业，而严格限制电信企业提供视频服务；另一方面，为规避wto对开放电信业的要求，有的国家还特意将有线电视从统一的电信业中分离出来，或专门建立独立的有线电视网，以抵御外国文化的肆意入侵。与此同时却并不限制有线电视网参与国内整合宽带通信网的建设和运营。因此，国内现行的对有线电视的管制政策，恐怕还是从保护落后的中国电信网的利益出发而制定的。

（二）地方诸侯经济：消除市场分割的最大难题

加入wto后，我国中央政府为与国际惯例接轨，积极主动修改或取消原有的不符合世贸组织规则的法律文件，颁布新的法律法规。然而，正如有些海外人士所担忧的那样，加入wto后中国最可能出现的违反wto规则的不是中央政府，而是各级地方政府。目前，地方保护在我国仍然普遍存在，主要表现在以下几个方面：

1． 计划经济时代的惯性。过去各级政府包括中央政府在发展单一的国有经济、在各地形成“小而全”的经济体系过程中，制定了一系列的政策、法律、法规、规章，它们在出发点上、管理体制上都体现了地方利益。尽管当前为加入世贸组织要求进行文件清理，但有些地方仍以落实中央对各省市的要求、加快本地经济发展为出发点进行清理，没有按世贸组织的要求来做，造成不仅老文件清理得不彻底，新文件的制定也有地方干预的痕迹。

2． 地方利益的驱动。我国实行的是中央政府领导下的地方政府负责制，地方政府要承担经济发展、社会稳定和人民生活水平提高的职责。这种管理模式使地方政府存在管一方土地保一方平安，守土有责的思想，因而地方保护主义不仅在经济领域而且在其他各个领域都成为地方领导的一种束缚。在这种情况下，很容易产生垄断经营、封锁市场，抵制外地产品进入的情况。县与县之间，都不允许外县的产品进入本地市场，更不用说全省、全国统一市场的建立。

3． 经济管理体制的产物。我们的企业一直都是由国家直接投资，企业有行业管理部门，有主管部门，还有地方政府各类政策的支持，考虑到企业的利润、产品的市场，行业保护、地方保护的出现是难以避免的，甚至还形成了不同程度的攀比：哪个行业保护得好，哪个行业利益就好；哪个地方保护得好，哪个地方就得到发展。

当前以上种种问题和现象仍然比较严重，中国作为世贸组织成员按要求需要破除地方保护，中国经济发展自身也需要建立一个全国统一市场。为此，2001年4月国务院通过了《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》，要求各级人民政府及其所属部门负起消除地区封锁、保护公平竞争的责任。但是，其执行效果并不令人满意，以药品连锁经营为例，药品连锁经营既方便了群众，也降低了药价，然而目前在我国却很难发现有跨地区的药品连锁经营企业。

根据国家药监局调查，一些地区仍对连锁经营采取的或明或暗的地方封锁。部分地区对跨地域开办药品连锁经营明令禁止，有的以“换证期间不予受理”、“垂直管理未到位、不予办理”、“本地区未开始对外地申请的受理，不予办理”等为由拒绝受理；有的以“现在是整顿治理期间”、“本地区药品零售企业已经很多了”等为借口，对申请者进行推辞；还有的宣称“你们全来了，我们这儿的企业怎么活呀！”公开进行抵制。另外有些地区为“抵御”外来“势力”，采取暗地的保护措施。有的是省推市、市推省，相互推诿，无人受理；有的是嘴上答应得好，对申请人却一拖再拖，采取对付的办法；有的要么限制数量，要么收取费用，设置障碍；有的是在地区内先搞表面连锁，抬高自身价格，伺机以高价吓走外来者。

　　此类明令禁止或暗地保护的做法在啤酒、建筑、烟草等行业都不同程度的存在，还有一些地方政府在道路、车站、港口、航空港或者本行政区域边界设置关卡，阻碍外地产品进入或者本地产品运出。今后一段时间打破地方保护主义、发展国内统一大市场将成为中央政府工作的一个重要方面。

二、不合理管理制度：解除政府管制的痼疾

在经济全球化的背景之下，加入wto的中国政府将像全球市场中的一个“企业”那样面临激烈竞争，只不过竞争的内容由产品变为制度，哪一个国家的政府能够提供更好的投资环境、更清晰的法律环境，谁就能更好地生存和发展。因此，中国政府如何定位、职能如何转变、应建立一个什么样的政府管制制度以及如何改革我国的政府管制等有关问题将关系到未来我国政府和企业在国际竞争中成败。然而，由于我国经济管理体制存在一些不合理性，行政审批事项过多，审批周期过长；同时一些部门和行业的垄断势力强大。这些不合理的制度给本已不堪重负的企业又增加一道枷锁。

（一）行政审批制度过多、过严

计划经济体制下政府事无巨细的管理方式使企业几乎丧失了自主经营的权力，在向市场经济转轨中，由于政府改革滞后，这种管理方式依然通过大量行政审批制度在实际经济生活中发挥作用。大量以企业设立、经营资格、许可证等行业管理为名存在的行政性审批，不仅给企业的创立和正常经营增加大量负担，而且严重制约了企业的创新活力，降低了企业运作效率。此外，行政审批为有关部门的官员和员工创造了权利“寻租”的机会，容易滋生制度性腐败。产生这种状况的原因：一方面是对我国行政性审批造成的特有危害性认识不够，没有更深层次的认识到这是计划经济的产物，更没有充分认识审批经济办事效率低下的危害性；另一方面，改革到了现在攻坚的阶段，涉及到权力和利益的调整，掌握权力的行政部门，不愿意自愿地退出历史舞台，这需要外界的推动。

在计划经济向社会主义市场经济过渡过程中，必须要下决心加快改革行政性的审批制度。要减少行政性审批，改革审批经济必须注意三方面的问题：一是中央部门的审批多于地方；二是后进的地区多于发达地区；三是对非公有制经济多于公有制经济。

由此，应该首先从法制理念上、从政府管理的理念上的创新上来解决。在制度上要有所创新，要弱化审批，该取消的一律取消，对确实需要审批的，简化程序，公开透明。政府在减少审批环节方面搞“一条龙”服务是必要的，但更重要的是这条“龙”也不能过于臃肿、庞大。对于因政府部门职能交叉存在的“重复性审批”，应在统一权利和责任的基础上合并，这样才能真正减少审批。

（二）行政性垄断势力强大

行政性垄断是指中央、地方各级政府部门及其授权的组织滥用行政权力，限制或者排除企业竞争的不当行为。其主要成因是：经济体制改革和政治体制改革尚未彻底完成以及贯彻执行不力；多元化的行政利益的趋动，国家对行政性垄断缺少必要的法律管制以及行政人员依法行政意识的淡薄等等因素。

目前，行政性垄断广泛分布于各行业和各类市场中；企业组织形式上表现为高度的纵向一体化（如石油、天然气、有色金属等）；在市场占有率上，他们在全国市场上占有绝对的市场份额；在垄断行为上，主要体现为限制竞争（如中国电信以技术标准为理由阻碍其他基础电信运营商的网络接入、排挤广电提供电信服务、国家电网限制地方电网的电能输入）和高额垄断定价（如邮资和铁路票价、手机双向收费），此外，如价格串谋（如民航的航线收入联营）、掠夺性定价（前几年的寻呼价格大战）、价格歧视、指定购买、搭售、以及明显倾向于垄断的企业组合（如三大航空公司的“自愿”合并）也被广泛使用。

行政性垄断的普遍存在，使我国经济实际上被分割为相对不兼容的两个部分，经济运行中同时存在着市场机制与行政机制两种不同的资源配置方式。在以国有经济为代表的基础产业和公用事业等领域，行政性资源配置方式依然占据重要地位，并且通过行政性垄断阻隔、制约着市场机制在资源配置方面发挥其基础性作用，提高了整个经济运行的成本，给国民经济发展带来极大危害。具体来说，其危害主要表现在：

1. 由于长期的供给不足和服务质量低劣，造成社会福利的严重损失；

2. 限制竞争延缓了产业结构的高度化调整，降低社会资源的配置效率；

3. 由于企业治理结构的不完善，所有者缺位造成“内部人”控制现象相当严重，因而企业经济效率较低，带来社会成本的提高；

4. 由于控制权损失的不可补偿性，政府重复建设和企业重复投资无法控制，造成社会资源的大量浪费，同时由于缺乏基于充分信息的产业政策的正确指导，由此造成产业结构的长期失衡和低度化；

5. 行政保护下的垄断行为，恶化了市场竞争秩序，延缓了公平有序之市场竞争环境的形成；

6. 不利于政企分开和政府职能转变，即便有了形式上的政企分开，政府过度干预（投资和人事权控制）的继续维持，还有可能产生危害性更大的政企同盟；

7. 现有的国有大型企业监管制度不利于现代企业制度的建立；

8. 政府的直接垄断和对垄断企业的保护，实际上是对落后的保护，与wto规则相悖，在全球竞争环境下不利于提高我国产业和企业的国际竞争能力；

9. 政府对垄断行为的参与和政府决策的非“三公”（公开、公正、公平）做法，以及广泛的“寻租”和腐败现象，有损政府的威信和执法效率。

放松管制 减少干预

一、政府管制改革的原则
在改革和完善现有政府管制制度的过程中，通过借鉴市场经济国家政府管制制度的经验教训，我们在实际工作中应把握如下几个原则：

（一）合理性原则

我国的政府管制，通过大量“合法”和非法的行政性审批和许可，其职能所及，可谓泛滥成灾。因此在管制改革过程中，对管制领域及其手段的设立，必须对上述管制的经济理由所建立的标准上，重新加以审定，并在制定监管政策时积极引入成本—效益分析。尽量取消和缩小对微观经济活动的过度干预。为此，为防止现存管制机构“自纠自查”过程中的机会主义，中央政府设立一个行政改革的临时调查机构是必要的。

（二）独立性原则

如上所述，在经济性管制领域，我国目前的行政管制机构大都存在政企不分、政事不分、政资不分和政社不分的事实。它们的职能结构基本是宏观政策调控（如行业规划和产业政策）、微观管理和行政管制的混合体。如果不改变这种状况，行政机构就很难具备独立性，很难摆脱部门偏好，从而难以在中立的立场上公正执法，或者难以有效利用有限的行政资源，难以从源头上遏制“寻租”和腐败的机会主义倾向。因此建立独立于各种利益集团的管制机构是深化政府机构改革的首要任务。

（三）公正性原则

合理设定原则和独立性原则并不能完全保证管制行为的公正性。管制机构在缺乏有效制衡和监督的条件下，很容易做出不作为、滥用权力、歧视性执法和违背程序等行政违法行为。为防止这些行为的产生，一方面，要建立完善的行政程序制度和外部监督机制；另一方面，要最大限度地强制行政机构公开其内部信息；再次必须加大行政违法行为的法律责任。

（四）高效性原则

在我国的管制机构之间，同一项管制权，无任纵向的还是横向的分配，存在极其混乱的状况。此外，预算内行政资源稀缺，导致政府管制机构的效率严重低下。因此应适当增加管制机构的行政资源是必要的。同时，对现有管制权的重新划分也至关重要。针对不同的管制要求，是采取纵向集中，还是采取横向配置，或者兼而有之的分权模式，需要认真的研究。

（五）职权法定原则

所有的管制权及其执行，都必须基于严格的法律界定。这实际上是政府管制的法律合法性完善的问题。行政管制的法律合法性完善，有两层含义，一是要根据行政管制的经济合理性，严格界定其职能范围及其行使方式，并通过新的立法或修改现有实体法，对缺乏经济合理性的管制制度予以废除，同时保留和完善合理的管制制度；二是通过制订行政程序法或专门的行政许可法，建立政府管制的合理程序和管制者的管制结构。

二
、政府管制改革的重点

目前，我国政府对电信、电力、铁路、民航及其他强管制的行业进行“松绑”。但是，从一些案例行业的改革过程来看，目前的改革还主要集中在政企分开，以及对原有的国家垄断格局采取分拆重组以构造竞争局面等基本问题上，对于引入竞争后如何依法维护竞争环境和规范竞争行为，如何调整政府管制机构的职能和方式以适应竞争性市场的需要，如何依法对垄断行为进行必要的管制以防止滥用市场权利等问题都较少涉及，这些问题的解决将是我国政府今后进行管制改革的重点。总的来说，今后政府的工作应逐步转移到“以制度建设为中心”上来，也就是说政府要集中精力搞好宏观调控和创造良好的市场环境，制订和保护产权、维持公平交易的规则，而不要直接干预企业正常的生产经营活动。

过去20年的经济改革，我国政府主要是打破原来的计划经济体制，树立市场经济观念；而在未来20年，为了继续发育和完善市场经济，政府应以维护市场公平为中心，放松管制的同时，重新构建合理高效的管制制度，具体来说，应侧重以下几方面的工作：

（一）建立独立于政府以外的管制体系

按照wto原则，成员国要在国内建立一个公开的、公正的、透明的、独立于政府以外的管制机构。但是，我们国内的管制机构一般都是设在政府部门，有些甚至是一身兼数职，既是政策制定者也是监管者，如国家计委（制定价格政策、投资政策）和国家经贸委（制定产业政策、协调国有企业生产运行、准电力监管）；另有一些集监管、行业发展和国企管理三种职能为一身的产业主管部（如信息产业部、广电总局、铁道部、民航总局），尽管政府开始对这些产业主管部的监管和业务进行分离，但还没有完全政资分开，政府与国有资产仍混在一起。

按照wto的要求，今后若干年将有大量独立的管制机构出现。但是，如何独立将是一个必须认真对待的问题，独立的机构是设置在某个部门内，还是设在人大下面，或者就设在国务院直管的部门里？现在的电信管理局设在信息产业部是否合适？民航管理总局是单独设立，还是成为交通部下面的一个部门？电力管制机构应不应该放在国家经贸委的下面？

根据我国目前机构设置情况以及发达国家在管制机构改革方面的经验，下面一个机构设置方案也许有一定的合理性和操作性：

1. 电信监管机构从信息产业部和广电总局分离出来，而信息产业和电视广播传媒产业的政策职能可以考虑转移到国家经贸委、国家计委和文化宣传部门；

2. 电力监管机构从国家经贸委分离出来，而后者和国家计委可以继续保留包括电力在内的能源产业政策的职能；

3. 在铁路产业结构重组完成后，铁路监管机构将从铁道部分离出来，铁路产业内的国有企业的改制和产权管理可以移交给国家经贸委或现有的大型企业工委，而铁路产业的产业政策则可以考虑转移给国家经贸委和国家计委；

4. 在民航产业结构重组完成后，主要负责安全监管和航线分配的民航监管机构将从民航总局分离出来，后者的产业政策则可能转移给国家经贸委和国家计委；

5. 国家计委的价格监管职能将转移给上述新建立的监管机构。

（二）削减政府权力

削减权力就是把大量的本来就应该属于个人和企业的权力归还给他们。　　当务之急，要尽快消除各种各样不合理的审批。行政审批在计划经济时代曾发挥了重要作用。但是，随着改革的深化和市场经济的不断发展，现行审批制度的弊端日益明显，有些地方和部门常以规范市场的名义用审批制进行“关、卡、要”。

今后凡不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批，要坚决予以取消；对于确需保留的行政审批，要建立健全监督制约机制，做到审批程序严密、审批环节减少、审批效率明显提高，行政审批责任追究制得到严格执行。

其实对政府而言，限制自己的权力也是有好处的。过去人们认为政府越不受制约，政府得到的好处就越大。事实上，政府享有的权力越大，政府行为的任意性就越大，人们对政府就越没有信心，投资者没有信心就不来投资，老百姓没有信心就不会多花时间去投资专业技术、教育和人力资本。这样，经济发展就会日益落后。相反，政府对自己约束越多，经济发展可能越好，尤其当一个国家面临激烈的国际竞争时更是这样。

（三）改变管制方式，促进管制法制化和科学化

如果政府仍要对某些方面进行管制，那就要考虑改变现行管制方式，尽量用市场化、法制化的方式来改变公共权力行使的方式。有一些审批制度，例如土地的审批权，政府一时不能放弃，则应减少审批手续，简化审批过程，提高办事效率。就电信改革来讲，政府管制的重点应从直接对企业行为的管制——如价格管制，转移到对市场结构的调整——降低市场壁垒和导入竞争机制中来，以增强企业竞争实力，在开放的国际电信市场中抢占优势地位。

在政府管制法制化过程中，为避免管制部门被管制者“捕获”和政企利益同盟操纵立法，必须取消各类管制机构对立法的影响力，建立由各种利益集团代表正式参与的公开透明的立法制度；在建立制度化的立法审查机制，提高人大对国务院及其各部门的行政行为的监督力度；在涉及到申请相对人权利（如特许经营权）的行政审批程序中，除了广泛引入公开听证程序外，还必须建立特许权的公开拍卖或竞标制度；此外，要建立完整的政府信息公开制度。　

在3月25日的“中国发展高层论坛2002年会”上，来自国内外的专家学者对我国现有比较严重的问题，如行政性审批、地方保护、部门和行业垄断状况进行评论，并提出一些积极有意的建议和措施。国家计委副主任汪洋指出，加快电力、铁路、民航、电信、公用事业等垄断行业的管理体制改革，破除行政和行业垄断，以及进一步减少行政审批，削弱实行地方保护的行政职能，是必须继续推进的两项重要改革。由此可见，我国政府已经把消除垄断和地方保护、治理整顿市场经济秩序作为一项长期的任务和今后工作的重点。