网络融合下的政府管制思考

网络融合已成为信息技术发展的必然趋势
　　
　　近年来，随着信息通信技术（ict）的发展，出现电信网、计算机网和广播电视网等网络的融合趋势。根据国际电信联盟（itu）描述，网络融合就是通过互联、互操作的电信网、计算机网和电视网等网络资源的无缝融合，构成一个具有统一接入和应用界面的高效网络，使人类能在任何时间和地点，以一种可以接受的费用和质量，安全地享受多种方式的信息应用。如图1所示，从内容到终端，融合发生在价值链上的每一个环节。
　　 推动网络融合的重要因素有技术进步、市场需求和放松管制。
　　
　　首先，通信、软件、集成电路等技术的进步为网络融合创造了条件，尤其是软交换技术将是网络融合的关键技术。利用软交换分组技术的优势，能实现简单、高效、灵活的网络拓扑，降低运营成本，并开发新的业务，提供差异化服务。技术的不断成熟意味着网络融合时代越来越近。
　　其次，市场需求是融合的又一推动力，在用户的多样化、个性化需求推动下，操作简便的一站式服务能够屏蔽多种异构网络间的差异，同时运营商也须依托于一个低成本的网络和平台，以降低成本和扩大经营。wwW.lw881.com因此市场融合和业务融合推动了网络融合。
　　第三，从上世纪80年代初开始，打破垄断引入竞争成为电信业的共识。首先从发达国家开始放松电信管制，打破垄断。1996年美国颁布《电信法》标志着美国电信业从垄断性行业转变为竞争性行业。欧盟成员国也于2000年全面放开电信市场。中国电信从1994年开始进行了一系列改革：改革电信管制机构，组建信息产业部，实行政企分开、管制与业务分开；打破垄断，引入竞争。通过组建中国联通以及先后两次拆分重组中国电信，形成了包括中国电信、新网通、中国移动、中国联通、中国铁通和中国卫星通信等几大公司在电信领域初步竞争的局面；加强电信管制的法律法规建设，出台电信条例，在此框架下完成电信市场管制和电信企业行为管制。电信业的发展导致了客户需求、业务创新、利润分布的巨大变化，随着管制的放松，进入者与在位者展开激烈的竞争，从而形成了网络融合的内在动因。
　　
　　网络融合下政府管制面临的挑战
　　
　　随着新技术和新应用的不断涌现,网络融合在技术上已经不成问题。在融合过程中，企业间形成了兼并重组、竞争合作的局面。2000年世界最大的互联网服务公司美国在线收购世界上最大的媒体公司时代华纳，成为国际产业融合化发展的标志性事件。2004年，中央电视台、中央人民广播电台和新华社等传统媒体纷纷涉足网络电视领域，中国联通和中国移动也纷纷开始提供手机电视服务。交互式网络电视（iptv）集互联网、多媒体、通讯等多种技术于一体，利用宽带有线电视网，向家庭用户提供包括数字电视在内的多种交互式服务。iptv的出现对电信、广电管制政策提出了严峻挑战。
　　融合意味新进入者既可以来自非规制行业，也可以受其它规制体系的约束。那么市场准入、标准、产业相互渗透的程度、规制方式的连贯性等都是亟待解决的问题，网络融合为政府管制提出了新挑战。
　　首先，在市场准入管制方面，条块分割和产业间进入壁垒制约着产业融合。随着新技术和新应用的不断涌现,电信网、互联网和广播电视网业务的交叉将日益明显，打破产业的条块分割和进入壁垒迫在眉睫。
　　其次，网间互联互通问题从单纯的电信网之间扩展到电信网、互联网和广播电视网之间，复杂的网间结算成为更大的难题。主导企业为维护本部门利益，利用行业内的规制，通过拒绝接入或制定高昂的接入价格排斥包括行业外企业和非主导企业的接入；而在强制互联互通政策下，过低的接入资费规定又会损害主导产业的积极性，阻碍互联互通的实施。网间的互通互联成为打破垄断、促进产业融合的瓶颈。
　　第三，企业创新、企业间的重组和兼并受到行政手段的干涉，无法做到完全的企业行为，因此不能依靠市场上的有效竞争达到资源的优化配置，由政府主导的企业重组，部门利益与产业融合的冲突将不利于企业在产业之间进行广泛的合作竞争。

　　对政府管制模式改革的建议
　　
　　在网络融合的基础上，必然产生电信业、计算机业、广播电视业的产业融合。产业融合是产业发展遵循经济发展的一般规律，即追求利润最大化和成本最低化的结果。通过产业融合，可以突破产业间条块分割，加强产业间的竞争合作关系，减少产业间进人壁垒，降低交易成本，最终形成持续的竞争优势。融合在客观上有利于企业创建核心竞争能力，争取全球的竞争优势。
　　基于以上对产业融合的认识，网络融合下的管制应最大限度地促进三大产业的经济发展，一方面要消除相关产业内部各行业和产业间进入的政策壁垒，创造良好的有利于形成产业融合的政策环境，另一方面，管制内容要从严格的市场准入转向维护市场的正常秩序,保护市场的公平竞争等方面来，同时还要避免管制机构被市场中的各方利益集团所俘获。未来的管制模式应包括对管制机构、管制内容和管制方法的改革，具体有以下几点：
　　重构管制机构。原则是要有利于产业融合下新的产业形态形成和发展。有两种选择：一个规制者或多个规制者。多个规制者将导致决策的协调问题。但是近来一些理论强调在不同的规制者之间分配任务有以下好处：首先是确定基准，如果从规制者的活动中获得的信息彼此相关，则在规制者之间能形成一种标尺竞争，如果规制者之间没有合谋，那么基准就是有效的；其次，特定产业的规制者致力于增强他们的技术专长，但不利之处是便于他们与行业合谋；第三，分割规制能够防止被业界所俘虏。一个规制者能够消除规制机构之间的竞争并将规制体系外部化，但也有以下不利的方面：增加了滋生官僚作风的可能；管制政策制定和执行过程可能威胁到管制的独立性。另外在一些竞争性领域里，应选择竞争政策来替代规制，使前者发挥突出作用。要尽快出台《电信法》，使管制机构依法管制，将管制决策的协调置于法律框架下，同时管制机构本身也要接受法律的监督。
　　实现网络互联互通。互联互通的重要性在网络融合下变得日益突出，在三网合一的趋势下，扩大互联规则的适用范围意味着实行更简单的管制。另一方面不仅在增值业务领域，而且要在基础网络运营中致力于消除产业间壁垒，引入竞争，这样有利于在互联互通中达成一致，使竞争合作成为互联互通的有效手段。具体措施有：尽快向主要的电信运营商(中国电信、中国网通、中国移动) 发放全业务牌照,有助于形成真正的全业务竞争局面；允许广电、电力等与电信的互相进入，鼓励产业间的横向竞争与合作。在互联互通上，一个很重要的问题是以规制方式还是以公司谈判方式解决双向接入费，尤其是在谈判无法达成时的缺省规制。当缺省规制是强制互联互通时，就覆盖范围而言，进入者有保持低姿态的动机，且缺省规则的接入资费越底，进入者在谈判中就越有利。
　　明确企业主体地位。无论是拓展经营范围,实现技术创新,或是收购兼并行动，其主体都是企业。由于各企业分属不同的部门管辖，出于维护各部门利益的目的，企业的经营范围受到严格限制，同时企业的兼并重组更多的是体现部门主管的意志，而非完全的企业自主行为。为打破垄断进行的电信拆分，就是政府主导下的企业重组，而在网络融合下，政府则需要通过放松管制，由企业自身在市场框架下完成兼并重组和资源的重新配置。同时要加强政府的市场监管作用，维持公平的市场秩序。
　　总之，网络融合下的管制应致力于组成独立于行业、政府的管制机构，在法律框架下对电信、广播电视和互联网实行综合协调管制；放松市场准入，打破行业和产业间的进入壁垒，在广泛的市场上形成有效竞争；确定企业的市场主体地位，鼓励企业创新和兼并重组，依靠市场进行有效的资源配置，增强企业的核心竞争力。另外，为防止由于企业兼并重组下形成新的垄断，政府还需要进一步放开国内电信市场，放眼于在世界范围内进行竞争合作，获得一个动态的有效竞争局面。
　　
　　参考文献：
　　1.刘桦，杜现军.网络融合求大同世界[j].信息网络，2004(12)
　　2.唐守廉.电信管制[m].人民邮电出版社，2001