我国政府公共信息服务问责制改革的目标取向论

摘要：我国政府公共信息服务问责制改革的目标取向应定位于政府公共信息服务问责的科学化、民主化、法治化和绩效化。科学的责任设计、问责标准和问责方法构成政府公共信息服务问责科学化的主要内容；人民主权原则、多数原则和平等原则是政府公共信息服务问责民主化应当遵循的基本原则。政府公共信息服务问责法治化重在实现问责法制统一化、责任划分法制化和责任追究程序化；政府公共信息服务问责绩效化重在实现问责运行和问责方式绩效化。
　　关键词：政府公共信息服务；问责制改革；目标取向

　　党的十七大报告明确指出：“行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革的总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”这为我国行政改革的目标选择明确了总体方向。实行政府公共信息服务问责制是我国行政管理体制改革的重要内容，在行政体制改革总体方向指引下，正确定位政府公共信息服务（包括政府公共信息收集、加工和公开或政务公开）问责制改革的目标取向，对于政府行政体制改革的推进和健康发展具有重要的意义。对此，笔者认为，政府公共信息服务问责的科学化、民主化、法治化和绩效化作为建立责任政府的应有之义，必须作为此项改革的基本目标取向。
　　一、政府公共信息服务问责的科学化
　　科学的责任设计、问责标准和问责方法是政府公共信息服务问责科学化的主要内容。只有构筑起包括科学的责任设计、科学的问责标准和科学的问责方法在内的政府公共信息服务问责体系，我国政府公共信息服务问责制才能不断地朝着科学化的目标迈进。Www.lw881.com
　　1.科学的责任设计。要对政府公共信息服务的责任进行合理规定和科学设计。第一个层次的政府公共信息服务责任是一个整体的责任。我国现行《宪法》明确规定中央人民政府——国务院对全国人民代表大会及其常委会负责并报告工作，同时，国务院实行总理负责制。在此，“负责”有两层意思：一是就行政机关与权力机关的关系而言，总理代表国务院向全国人民代表大会及其常委会负责，这是指行政机关对权力机关的责任制度；二是就国务院内部关系而言，总理是国务院的负责人，全面领导国务院的工作。这种责任包括政府公共信息服务责任。地方政府公共信息服务的责任则具有双重规定。这是我国《宪法》和《地方组织法》的规定使然：一方面地方政府要向本级人大及其常委会负责外，另一方面地方各级政府还必须对上级政府负责。以上政府公共信息服务责任是一种宏观意义上的责任，有必要进一步对其作出科学而合理的划分。第二个层次的政府公共信息服务责任是行政人员或政府官员的责任，即行政人员是否正确地和有效地行使公共权力。美国当代行政伦理学教授特里·l·库珀指出：“公共行政人员作为一种代理人角色，包括了复杂的责任内容，即对多种委托人负责，这些委托人包括组织的上级、政府官员、职业性协会和公民。”[1] 64行政人员最为直接地要对他们组织的上级负责，贯彻上级的批示或相互间业已达成一致的目标任务，也要对其下属的行为负责。“因为不希望承担决策责任而将问题逐级向上推诿，这和你没有权力做出决定时却做了或允许下属采取不当行为一样，都属于不负责的行为。”[1] 68-69所以，“从哲学的角度看，行政学的研究与适当分配宪法权力的研究密切相关。为了获得办事效率，必须找到一种极为简便的安排。通过这种安排，可以使官员准确无误地承担责任。必须找到不给权力带来损害的最佳分权方式，找到不会导致责任模糊的最佳责任分担方式。”[2] 17
　　2.科学的问责标准。要使政府公共信息服务问责走向科学化，就必须建立科学的问责标准。目前，对政府公共信息服务，包括政府信息公开或政务公开进行问责，已经确立了一些合法合规性标准。比如，许多法律、法规、规章明文规定，有关政府部门在公共信息服务工作中不负责任，就要被问责。把合法合规性作为问责的一种标准还比较容易，因为有法律、法规、规章可以遵循。但是，对公共信息资源使用的经济性、效率性、效果性的目标界定是较为困难的，但又是很重要的。因此，在政府公共信息服务问责制改革中，需要为公共信息资源使用的经济性、效率性、效果性的目标界定建立科学的标准，以便于进行问责。
　　在建立政府公共信息服务的科学问责标准时，还必须考虑一些相关的问题。比如，一些重大事故发生后，面对记者的采访，人为事故的当事人或自然灾害中明显失职的权力人，常常有意缩小伤亡数字，甚至制造假象来欺上瞒下。因为伤亡数字与事故等级直接相关，事故等级决定着他们将承担的领导责任的大小，而往往不取决于有关方面处理事故的努力及其成效。因此，在制度设计的时候，应该用一些考核指标要求官员上报真实的危机信息。除了事故结果这个指标外，有关官员在防止事故发生和处理事故方面的努力及成效也可以作为问责的标准或裁量责任的指标。当事故不可避免的时候，要考虑有关官员应对危机的努力在多大程度上降低了危机损失。换句话说，官员的危机管理能力应该是责任考量的重要指标。如果一个官员在发生事故后积极处理，做到了他能做的一切，那么责任应该相应轻一些。如果采取不作为的态度，或者试图隐瞒事实，就应该不折不扣地加以问责。[3]同时应该建立一个配套的官员绩效评估和公示体系，把官员的工作动态、工作成效都进行公示，让公众来评价官员是渎职还是称职。
　　3.科学的问责方法。问责方法，即发现政府失责行为后，采用何种手段加以惩罚。对于政府的行为必须按照赏罚分明的原则对待，特别是对于失责政府要给予惩罚。目前许多法律法规对政府公共信息服务问责的方式作了规定。问责方式大致为：责令整改、给予行政处分、责令辞职或免职、引咎辞职、追究民事责任和刑事责任。以《中华人民共和国政府信息公开条例》为例，其对行政机关违反本条例规定的，规定了如下问责方式：由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。但是，从这些问责方式可以看出，《政府信息公开条例》对问责方法的规定还不够具体。其他的法律法规也存在同样的问题。这就需要通过制度改革对问责方法作出科学、合理的细化、具体化规定，从而使政府公共信息服务问责制真正落到实处。
　　二、政府公共信息服务问责的民主化
　　民主是当代政治发展的一种不争的价值取向。民主的基本原则主要包括人民主权原则、多数原则和平等原则，这些正是我国政府公共信息服务问责民主化应当遵循的基本原则。

　　1.遵循人民主权原则。人民主权，又称主权在民，也就是人民当家作主的意思。[4] 114人民主权原则回答了对政府公共信息服务进行问责谁有最终权力的问题。人民主权论认为，国家是由人民根据自由意志缔结契约的产物，国家的最高权力属于人民。即人民是主权者，是国家的主人，行使当家作主的权利。政府信息作为一种重要的国家资源，人民理所应当地对其享有知情权，平等地获取政府信息是人民的合法权益。“几乎每一项权利都蕴含着相应的政府义务。”[5] 26政府是被授权者。作为人民行使权力的代理者，政府理应向人民公开信息。保障人民获取政府信息的权利是政府必须履行的责任。换言之，人民与政府之间的委托—代理关系决定了政府在行使人民赋予的权力的同时，必须受人民监督，向人民负责。[6]政府有责任向人民公开所掌握的信息，人民有权对政府机构及官员公开信息的行为进行监督问责。总之，要实现政府公共信息服务问责的民主化，就应当以广大人民群众为最根本的问责主体。民主化的政府公共信息服务问责制从本质上体现的问责理念是：广大人民群众是国家权力的真正拥有者，政府机关及其工作人员要向人民群众负责。人民群众通过选举的方式将国家权力授予政府机关及其工作人员之后，有权要求他们对职责的履行情况进行说明，有权要求他们公开有关政府运作的信息，有权要求他们对违反职责要求的行为承担责任。
　　2.遵循多数原则。多数原则，按照亚里士多德的界定，即“政事裁决于大多数人的意志”；[7] 312按照罗伯特·达尔的界定，即“当在不同的备选方案之间进行挑选时，为较多数人所偏好的方案应该被选中”。 [8] 51多数原则是使民主能够正常运转的游戏规则。萨托利就曾说过，除非多数“游戏规则”或原则得到普遍接受，民主制度便没有处理内部冲突的规则可言，也就很难作为民主制度运行。[9] 36在政府公共信息服务问责方面，多数原则回答了政府公共信息服务问责主体应当如何开展问责工作的问题。在具体实施问责的过程中，民主化的政府公共信息服务问责制要求问责主体遵循按照多数人的意志进行决定的原则开展工作。这一原则规范着政府公共信息服务问责主体的问责行为。在作出政府公共信息服务问责处理决定时，应当按照政府公共信息服务问责主体中多数人的意志做出决定，而不应当由部门领导个人做出决定。只有这样，才能防止人治问责，才能防止错误问责，才能确保政府公共信息服务问责的公正性和严肃性。
　　3.遵循平等原则。“平等这个词概括了人类迄今为止所取得的一切进步。”[10] 256 作为民主政治的一项重要原则，平等就是“公民在政治上被一视同仁”。[11] 11在民主社会，平等是不可或缺的。“在民主时代鼓励人们前进的主要激情，是对这种平等的热爱。”[12] 621对于政府公共信息服务问责来说，平等原则回答了应当如何确定政府公共信息服务问责对象的问题。所有的政府官员在公共信息服务问责中的权利和义务都应当是平等的。不应当存在只享有各种权利而不承担接受政府公共信息服务问责义务的政府官员，也不应当存在只承担接受政府公共信息服务问责义务而不享有各种权利的政府官员。所有政府官员既应当平等地享有各种权利，又应当平等地承担接受政府公共信息服务问责的义务。所以，在确定政府公共信息服务问责对象时，唯一的判定标准是看政府官员是否违背了职责要求，不能因为一些党政领导干部位高权重就将其排除在政府公共信息服务问责对象的范围之外。
　　三、政府公共信息服务问责的法治化
　　1.问责法制统一化。有法可依是政府公共信息服务问责法治化的基础。对于政府公共信息服务问责制来说，有法可依的“法”，既包括国家法律，又包括地方性法规、规章。政府公共信息服务问责首先要在国家法律的规范下开展，严禁一切违犯国家法律的问责行为。在遵守国家法律的前提下，政府公共信息服务问责要依据相关的法规、规章有序进行。当前政府公共信息服务问责的规定要么散见于国家法律法规中，要么分别出现在各地方规章中。也就是说，目前政府公共信息服务问责法制还不健全、不统一，给依法问责带来了一定的困难。因此，必须进一步健全政府公共信息服务问责法制，通过调整、完善立法促成其走向统一化。
　　2.责任划分法制化。对政府机关及其工作人员进行问责的前提是责任明确，以法律和正式制度的形式对不同的部门与岗位的责任进行划分，否则，就无法确定谁应该承担什么责任，也无法有效地追究责任。[13] 法治的一个重要原则是：与法律相关的责任必须明示于法律中才是有效的。这样，使权力只受合法责任的制约和保护，而不受非法“责任”的掣肘。对于消极责任，尤其需要以规则的明示为前提。因为凡是合法的权力行为，无须追加其他任何责任；凡是违法的权力行为，不管其实施主体是谁，都不能豁免，更不能放纵。
　　当下我国政府公共信息服务的责任划分至少应从两个层面考虑：一是党政之间，即党务系统和政务系统之间的职责划分。一起责任事件，到底应该由党委书记负责还是由行政首长负责，目前并没有明确的判断依据；二是责任具体到人，即在党政领导正副职、上下级官员之间的责任如何分配。如果权责不清，责任划分带有不可预期性，必然会使问责“弹性”过大，最终失去公平性。与此同时，责任划分既要明确也要合理与适当：缩小责任范围意味着有些权力没有责任，从而违背民主政治的初衷；扩大责任范围不仅意味着有失公允，挫伤政府及其官员的积极性，而且可能使责任无法实现，因为现代社会责任感被削弱的重要原因之一，就是责任的范围被过分扩大，超出了责任主体的能力，所以，“欲使责任有效，责任就必须是明确且有限度的，而且无论从情感上讲还是从知识上讲，它也必须与人的能力所及相适应”。 [14] 99
　　3.责任追究程序化。从整体上说，民主是一种程序，[9] 25而且作为一种程序的民主，必须先于我们可以要求于民主的其他任何基本成就而存在，甚至可以说，没有程序就没有民主。为此，必须用程序来保证政府公共信息服务问责制沿着法治的轨道进行，防止陷入人治的误区。当前我国政府公共信息服务问责在程序方面不尽完善，亟需改进。政府公共信息服务问责的程序化涉及问责全过程的方方面面，内容很多，但以下三点尤其迫切：一是政府公共信息服务责任的认定程序。有了明确的责任划分，还需要通过一定的程序来认定责任的归属、严重程度等，否则就可能出现“替罪羊”问题而背离问责的初衷。二是政府公共信息服务问责的启动程序，即问责主体以什么样的形式、在什么场所、通过什么样的方式对政府机关及其工作人员进行问责。如人大的质询、罢免等问责形式，已有法定程序，但其他问责主体如何对政府机关及其工作人员进行问责，显然还没有相关程序。三是政府公共信息服务问责的回应程序，即被问责的政府机关及其工作人员通过什么样的程序来为自己的行为进行解释甚至辩解，在政府公共信息服务问责事件中“引咎辞职”或被免职的官员沉默无声并不符合责任政治的原理。

　　四、政府公共信息服务问责的绩效化
　　1.问责运行绩效化。政府公共信息服务问责制改革的目标之一是提高问责效果。实现政府公共信息服务问责运行绩效化则是提高问责效果的一条重要途径。为此，需要加强问责分工、协作，提高资金、资源的使用效率，以实现政府公共信息服务问责运行绩效化。具体而言，在政府公共信息服务问责运行过程中，既要考虑问责质量的要求，又要尽量减少使用资金、资源的成本，即达到支出最小化；要处理好问责结果与使用的资金、资源之间的关系，以较少的投入得到最大产出，即达到效益最大化；要处理好问责的预期结果和实际结果之间的关系，即达到结果最优化。这样，成本、结果的考量会促使政府公共信息服务问责运行走向绩效化。
　　2.合理设定问责绩效评估指标。“责任不仅仅意味着在自己的权限内回答已经发生或正在发生的事情……在大部分场合下，责任还有另外一层含义，就是：你的回答或你的责任应该能够由监督主体依据一定的标准或预期通过测量来进行评估。”[15] 41如果没有一个有效的工具对失责行为的性质、程度做出判断，那么问责就失去了客观性和准确性，问责绩效也就无法得到保证。所以，为了达到政府公共信息服务问责运行绩效化，需要合理地设计问责的绩效评估指标，以便有效地开展问责。政府公共信息服务问责的绩效评估指标既要包含执行关于政府公共信息服务的法律、法规、规章的情况，也要包含政府机关及其工作人员在公共信息服务过程中廉洁自律的情况，还要包含政府机关及其工作人员是否严格进行公共信息管理与服务，是否在公共信息服务事业上取得显著的成效等。法律、法规、规章是考核有关公共信息服务活动合理、合法的基本依据，也是考核问责客体责任履行、目标实现、管理水平的重要尺度。考核政府机关及其工作人员在公共信息服务过程中有没有利用信息进行寻租，需要设计廉洁自律情况这一绩效评估指标。考虑到当前政府公共信息服务问责指标中缺乏公共信息服务事业建设显著成效的指标，因而设定该指标应成为政府公共信息服务问责绩效化的重要内容。
　3.问责方式绩效化。从关于政府公共信息服务的规章来看，目前政府公共信息服务问责方式主要包括责令改正、通报批评、给予行政处分、追究纪律责任、追究刑事责任等。以地方政务公开规章为例，江西省南昌市政务公开问责方式包括：（1）情节轻微，影响较小的，对有关责任人给予诫勉谈话或批评教育，并限期改正；（2）影响正常工作或者给群众造成损失的，对有关责任人给予通报批评，责令其作出书面检查，取消其当年评优、评先资格；（3）情节严重，影响较大的，对部门或单位给予通报批评，责令限期整改，取消单位年度评优、评先资格；对领导给予通报批评，取消年度评优、评先资格，视情节给予相应的政纪处分；将直接责任人调离原工作岗位，并按规定给予行政处分；（4）触犯刑律的，移送司法机关处理。重庆市政务公开问责方式包括责成限期整改、实施行政问责和追究纪律责任。四川省政务公开问责方式包括责令改正、通报批评、给予行政处分和进行司法问责。总的看来，由于政府公共信息服务问责方式的规定比较宽松，问责方式的绩效不高。正因为如此，问责方式绩效化应成为我国政府公共信息服务问责制改革的一个重要目标。要达到这个目标，既要将已有的问责方式的规定加以具体化，又要增加一些严格的问责方式的规定。
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