试论西部开发环境行政的理性决策

    [论文关键词」西部开发　环境行政决策　合理化

    〔论文摘要」西部开发将时生态环境产生巨大影响，为保障西部生态环境的可持续发展，必须实现环境行政决策。的合理化。本文从决策意识、决策主体、决策视角、决策技术、决策程序和决策体系上提出了保障理性决策的六点主张。

    西部大开发是世纪之交党和政府关于国家整体发展所做出的战略决策，如果说20年改革开放的关键是较好开发了东部，那么21世纪中国发展的关键在于合理地开发广大的西部。西部大开发是项系统工程，也是一项长期而艰巨的任务，它牵涉到方方面面的问题，然而生态资源环境保护是重中之重，因为“环境资本”的生产—生态环境保护和建设应作为基础工程来抓。如果说东部的开发得力于合理、科学的决策的话，那么今天的西部开发，也必将首先依靠适合西部实际的行政决策，特别是合理的环境行政决策。

    在国际上，从70年代开始，各国政府开始了称为“治道变革”的进程，就是国家时社会的“治理之道”，与本文上面谈及的“决策”有基本相同的含义。治道变革的精神实质在于对过去的各项政策进行审慎思考，从而作出新的合乎实际的、理性的决策，实现决策转型。在环境保护领域，上述“治道变革”过程也得到了反映。，环境行政政策应采取什么形态，与很多因素有关，当其中某些因素特别是某些重要因素发生变化时，环境行政决策将随之改变。笔者以为，为实现西部开发环境行政决策的理性化，应当注意以下诸方面问题。

      一、从决策意识上，环境行政决策应树立环境安全意识

    “环境安全”是一个新的概念，随着生态环境日益被人类所重视，它已和“国家安全”、“经济安全”的概念一样，都是国家整体安全的一个重要组成部分。由于历史的和现实的、自然的和人为的原因，我国西部地区自然环境状况已十分恶劣。比如，植被覆盖率很低，土地和草场不断退化，荒漠化现象日益严重，水资源量很低，加之不合理的开发利用和水污染，加剧了河流、湖泊的干固和姜缩;天然林被滥伐和水土流失使“石漠化”现象日趋严重，能源利用不合理引发酸雨增多等等。这些现象都是西部地区的自然环境系统的稳定性被破坏的表现，且呈现日益恶化的趋势。笔者以为，西部地区的自然环境状况已威胁着当地的社会生存和发展。我们的西部开发就是要在这样的自然环境基础上进行。而西部大开发必然要增大对自然环境开发利用的强度，因而必然会对西部的自然环境施加更大的压力。所以，西部开发(包括生态环境建设活动)若稍有不慎就很有可能使已经十分脆弱的西部自然环境系统濒于崩溃，引发难以佑计的“环境安全”问题。解决“环境安全”问题的关键，在于西部开发环境行政决策必须充分体现和贯彻可持续发展的思路。具体讲，就是避免高能耗、高污染、低产出的行政决策，而追求环境效益、经济效益、社会效益相统一的行政决策。可持续发展的战略决策将从根本上避免把西部地区本来已择十分脆弱的生态环境系统进一步推向崩溃的边缘，从而保障“环境安全”。

    二、从决策主体上，应正确认识环境行政机关在环境决策中扮演的角色

    近几年，环境法学界时行政机关在环境行政保护中的地位和职能论述颇多，但时其在决策中应担当十么样的角色，却论及不够。笔者以为，为保障每一环境行政决策的合理性，必须转变旧有的角色观念，行政机关在进行事关环境间题的决策时，不能再认为这是自己的专职，而应当认为这是大家的决策，从“救借主”转变为虚心的征求意见者。我国行政机关一般采取首长负责制，行政机关的整体意志往往来源于某个行政长官或少数凡个人。这就使环境行政决策的科学性大打折扣。囿于个人或少数人的“自私观念”、“唯利观念”或者囿于学识、经验，往往很难对问题作出全面的判断，特别是事关科学性极强的环境问题。同时，这样的决策，也往往很难取得公众的信任。1998年腰斩漓江筑坝、东击炸山建索道等均是无视专家意见、无视公众反对的地方行政长官决策。其后果是两地自然生态遭极大破坏，旅游经济相对大降。因此在进行事关自然生态环境的重大行政决策时，应当认识到生态和资源是公共的、非专有的，应广泛听取专家、公众的意见和建议。在广泛论证的基础上而后为之，行政机关应当是主导者而非专断者。

　　三、从决策视角上，应树立现代资源开发观

    一般认为，西部开发中资源开发是重点也是基础，但笔者以为，在西部开发的行政决策中不能再采取资源主导型的发展战略。这种囿于旧的发展观和发展模式的战略，只会助长西部资源的掠夺式开发和粗放式发展，增加西部生态环境压力。不计环境成本的资源行政决策，必然导致自然资源和社会经济的双重停滞和倒退，东部矿产资源区活生生的现实已证明了这一点。因此，应从新的视角以新的观念去进行决策，不要把“宝”钾在资源上，摒弃以自然资源开发来带动经济增长的旧观念，着力寻找新的增长点，建立节水、节地、节能的现代化生态型社会。2000年有关专家在北京召开的中国自然辫证法研究会地方哲学委员会第八届学术年会上也发出了类似的呼吁。

　　四、从决策技术上，应当注意环境行政决策的前瞻性

    笔者以为，当一项开发计划或决策作出之前，应事先从开发行为给环境方面带来的所有影响的角度和高度进行调查、预测，公开其内容并听取关系人的意见，在此基础上评价开发计划的当否，决定是否实施开发的过程及技术手段。比如，以往的环境行政决策在控制污染方面，缺乏对环境污染负荷事先的总体性考虑，直接导致污染控制的片面性，而没能在复合污染和重复污染的防止上取得效果。但如果注意了环境行政决策的前瞻性，就会使得我们每一项决策和开发计划都把复合污染诸问题考虑在前，经过充分讨论，三思而后行，有意识地选择时生态环境诸方面影响最小的开发手段。为保障环境行政决策的前瞻性，应当在决策机制中充分引入环境影响事前评价制度。因为环境影响事前评价的原理、价值目标与上述前瞻性要求是吻合的、一致的。关于此点，美国等西方发达出家早已成熟化，我国虽然已初步确立了影响评价制度，但其操作范围太窄，评价的事先性也体现不充分。西部开发中，应充分加强这方面的制度建设。

　　五、从决策程序上，应当保障环境行政决策的透明度

    根据过去行政法的法理，自然生态环境与社会环境的整顿与保全是专门的社会公共的课题，它的管理应专一由国家来承担，私人不能干预环境行政，社全公众对其说三道四皆被认为是不合法的。然而，在环境权得到广泛讨论和提倡的今天，笔者以为，在环境行政决策中，必须充分引入社会公众及相关利害方的参与机制，这不仅仅是保障公众环境权这一基本人权的需要，也是保障西部开发环境行政决策合理化、理性化的需要。鉴于我国西部开发中面临的环境问题的严重性，鼓励公众或社会团体积极参与到环境行政决策中来，有利于扩大环境行政的基础，增强社会时政府开发行为的信任感，增加环境决策的科学性和可行性，加强时破坏生态环境决策的监督，减小因不合理的环境行政决策所带来的环境问题，也能促使社会公众在日常生活和消费中主动作出有利于环境的行为选择。因此，在决策过程中，应引入参与机制，增强透明度。

      六、从决策体系上，应保障西部环境行政决策的体系化

    西部开发作为一项整体性、系统性工程，必然决定西部开发中环境行政决策的整体性、非条块性。笔者以为，为达到此点要求，应在纵横两个方向上保障环境行政决策的体系化。首先，中央制定有关西部的战略决策，西部各个地方必须充分贯彻，在结合各地实际作出事关生态环境的行政决策时，不得与中央政府的决策内容及原则精神相违背，保证自上而下的决策畅通。西部不是某个省份或某几个省份的西部，而是全国的西部，中央作出的有高度、有前瞻性的战略决策，不能因为地方的利益驱动而被歪曲或舍弃，否则西部大开发就违背了初衷。其次，西部十余个省、市、自治区之间，各自的环境行政决策也应保持连通和生态环境建设的相互配合，决不能因开发行为的条块分割而影响西部整体生态环境。根据生态学规律，一个地区生态环境的好与坏直接影响到相邻各方的生态环境状况。长江上源、黄河上源的滥砍滥伐、毁林开荒等不负责任的开发已严重影响了中下游的水质及相关生态环境。因此，生态环境的地区关联性也要求西部开发中环境行政决策的横向平衡。只有纵横两个层面上形成健康有序的环境行政决策体系，西部开发环境行政才能最终实现行政行为的合理化。

    西部开发，决策是基础，从生态环境角度，环境行政决策是关健，只有从上述几个方面入手，才能最大程度地保障决策行为的理性化，西部开发才能有一个符合生态需要的发展轨道。