关于主题的形成——当代美国行政管理研究及特

　　行政管理作为一门独立的学科自从19世纪末在美国产生以来，其研究主题几经易辙、变化不定，形成了不同的理论流派和分析框架，直至近30年才基本形成了一个比较稳定的研究内核。行政管理研究主题的变化与回转反复，一方面反映了现实生活中的政府行政管理实践的演变过程，另一方面也反映了行政管理理论研究对行政管理客观规律认识的不断深化。同时，行政管理研究主题的比较稳定内核的形成也说明行政管理理论对行政管理实践的影响和指导作用明显增强。因此，研究当代美国行政管理理论主题的变化不仅具有理论意义，而且具有实践意义。

　　研究主题的演变背景与过程

　　所谓当代美国行政管理的研究主题是指二战以后在美国行政管理研究中逐渐发展、强化起来的占主导地位的核心内容和越来越受到普遍关注的问题领域。它起源于30年代罗斯福的新政，成熟于60年代末70年代初的动荡时期。

　　本世纪30年代发生在资本主义世界的全球性经济危机，动摇了人们关于市场经济机制具有自动调节经济，保证其在动态平衡中运行的功能，这一整个资本主义社会、政治、文化信念的基础，迫使人们重新审察过去的理论、政策和更为一般的关于对资本主义社会政治、经济、文化等的认识与观念问题。应付和反思这场几乎使资本主义脱胎换骨的劫难的结果之一是使行政管理理论和研究主题，与其他社会科学理论一样，发生了历史性的变化。

　　美国早期(大约从1887年到1933年)行政管理研究中占支配地位的观点和所关注的主要问题是:行政管理是区别于政治的独立领域;它可以通过科学的研究来发现最好的管理方法和运作方式;政治上中性的行政管理应该主要关注如何实现政府管理的经济性与高效率。因此，行政管理的主要任务是寻求某些永恒的管理原则。

　　然而，罗斯福为摆脱30年代大危机所实行的以广泛加强政府对整个社会经济的调节与控制和在政府中大量设立新的行政机构为特征的新政，以及迫使政府作出更大的承诺与履行更多的责任的二次世界大战的爆发，极大地改变了行政管理的社会、政治背景，扩大总统权力和增强政府作用的要求占据了现实政治生活的中心。社会政治经济背景的这些发展变化使行政管理这门学科在脱离初始轨道而没有确定新的方向之前陷入了严重的混乱状态，从而引发了行政学的危机。由于应付经济危机和反法西斯战争的需要，要求加强和改善政府行政管理能力，提高行政管理效率和效力的呼声日益高涨。为了充实管理力量，政府聘请大量行政管理专家和受过正规行政管理训练的人员到政府部门工作。流向政府部门的研究人员经过一段时间的实际工作，几乎完全改变了过去关于什么是行政管理专业应该学习的重要内容的观点，感到过去所强调的观点和内容与实际工作的需要相差甚远，意识到有必要重新思考和确定行政管理的研究主题，并开始特别强调与政策制定的政治过程有关的和在政策制定中发挥明显作用的知识和背景的重要性。于是这些人一面呼吁改革教学内容，一面开始对早期的行政管理原则发起猛烈的攻击。在对过去的关于行政管理的观点和原则进行尖锐批评的众多学者中，最具影响的是赫伯特·西蒙。西蒙在他的《行政管理的谚语》一文中把那些行政管理原则比喻为自相矛盾的成对谚语，对削弱强调管理原则的研究主题做出了突出贡献，同时提出了决策行政理论这一研究主题。决策行政理论的提出为行政管理向当代研究主题的迈进跨出了一大步。以西蒙为代表的决策行政理论认为，决策决定着行政效率，因为任何行政都首先需要决策，决策贯穿在行政管理的始终。西蒙等人强调，一项政策决定作出后，负责将其付诸实施的行政官员同样面临着一系列包含决策成分的问题，政策实施过程实质上就是不断制订更为详细的政策的过程。从这个意义上说，“管理就是决策”。由于决策过程实质上是作为决策主体的人对作为对象的客观事物经过认识、判断和反应而作出选择的过程，是主观见之于客观，理论见之于实践的过程，因此，决策过程不仅受方法和规则的制约，也受组织目标、效率标准、公正尺度、认识能力、价值取向以及历史观等的强烈影响。这样，为了提高行政效率和扩大行政能量，不仅要研究和改善行政组织的行政条件，而且要研究整个行政过程所涉及到的一切因素，包括政治、经济、法律、心理、历史、文化等等各个方面。

　　决策行政理论之所以受到普遍关注，关键在于它更注重实际行政过程，具有强烈的可操作性，因而理论与现实更接近，可谓行政管理的“中程理论”。另一方面，它吸收了以前和这一时期出现的各种理论的精华，特别是与组织行为理论的广泛结合，使决策行政理论成为当时人类行政管理智慧的集成。可以说，决策行政理论的提出与发展，为行政管理研究主题向当代的转变不论从理论框架还是研究视角方面都作出了突出贡献。

　　当代研究主题的形成

　　尽管决策行政理论显示出与众不同的研究视角和理论观点，揭示了行政管理研究的未来发展方向，但由于30年代大危机和二次世界大战之后美国社会的急剧变迁，使行政管理作为一门学科受到了致命的挑战，关于行 政学属性和研究主题的确定成为行政管理作为一个学科能否存在下去的生命枚关的问题。因此，各种理论和各种观点争执不休、互不相让，决策行政理论一直未取得主导地位。直至60年代中期以后，在为日益恶化的美国社会问题寻求答案的过程中，争执才逐渐平息，观点日趋综合并在相互吸收的基础上基本达成一致。

　　本世纪60年代中期至70年代初，正值美国社会矛盾百出的时期:种族歧视、贫富悬殊日趋恶化、道德沦落、青年颓废、吸毒泛滥、色情充斥;民权运动此起彼伏;学生要求改革教学体制和内容的示威游行接迭发生;反越战情绪不断高涨;各种不同政治派别纷纷出现。斯威特·沃尔得把这一时期描绘为以非同寻常的批判精神冲洗一切和政府妥协于社会运动为特征的“动荡时期”。

　　为了解释从而解决这些令人困扰的社会问题，沃尔得于1968年资助举办了由当时激进的年轻行政学家参加的大型学术会议。会议的目的是探讨行政管理的相关性问题和在不断变动的社会中确立公共行政的功能间题。这次会议所形成的观点是:对政府及其处理、解决社会问题的能力应持乐观态度;时下出现的社会问题是社会发展进程中所不可避免的，是社会变革和转轨中新旧规范和心态发生冲突的体现;解决这些社会问题是社会发展所赋予政府的新功能，政府应该也能够恰当地解决这些问题;因此解决这些实际社会问题应是行政管理研究的主要课题。在这一观点支配下，大会为解决当时社会问题提出了众多办法和措施。这次大会后形成了所谓“新行政管理”运动.正如行政学家莱纳多·桑塔纳·拉贝尔所指出的，尽管新行政管理运动没有形成一个界线分明、清晰连贯的理论流派，但它对于当代行政管理研究主题和研究方向的确定所产生的影响却无疑是决定性的。受这一运动影响形成的研究主题和问题领域，H·乔治·弗里·利克逊作出了最具代表性的概述:即相关性、反实证主义、个人道德、组织创新、新的人际关系、民主与基于社会平等和公正的政府责任等。具体简述如下:

　　1.向传统行政管理理论的价值及实证主义的实用研究取向和方法提出挑战;2.在行政管理研究中强调理论对问题的相关性与适宜性，避免空洞理论和无的放矢;3.特别重视平等和社会正义间题的经常性研究;4.对政府机构和公共组织的等级结构或官僚结构进行尖锐的批评;5.坚信对政府行政管理的一切问题可从理论上和哲学上加以解释和说明;6.在公共组织研究中强调应用“新的人文主义”观点和方法;7.运用不同方案对公共组织进行重新设计使之不断适应处理各种社会、经济和政治问题的需要;8.研究视角从只注重管理和决策转向更注重政策分析、组织行为和决策过程，等等。

　　新行政管理运动所倡导的研究主题和研究方向的意外收获是，使人们普遍认识到，如果不对公共行政研究作更为有效的全面规划，行政管理的质量将会大受影响。这一事实促使“公共事务和行政学会”(NASPAA)在1973年年会上，作出了为它的教育和培训计划制定一系列方针和标准的决定，并为此成立了一个委员会.1973一1974年间，该委员会同其它专业学会和公共研究机构密切合作，在新行政管理运动倡导的研究主题和研究方向的基础上，研究制定了《公共事务/公共行政专业硕士生培养的方针和标准》。1974年的NASPAA年会一致通过了这一研究成果。它将新行政管理运动所倡导的研究主题和研究方向更加具体地分类，从而使这一研究主题和方向得到了极大的强化并趋于稳定。其核心是指出公共行政官员应具备的知识、技能、价值观和行为准则。委员会认为，高等院校公共行政学专业教育应包括下述五个方面的内容:(1)政治和社会、经济环境;(2)政策分析;(3)管理过程;(5)分析工具;(5)个人、群体和组织行为。从此，这五个方面的内容便成为美国各大学行政管理专业和行政管理人员培训的必修课程。

　　当代美国行政管理研究主题和研究方向自60年代末70年代初形成以来，经过20多年的演变，虽然随着世界政治、经济的发展和美国社会的结构变迁，也曾出现过波动，但核心内容和基本方向却一直比较稳定，这说明行政管理作为一门科学已比较成熟;同时也说明人们对行政管理的一般规律已经有了一个比较清楚的了解和一致的看法。

　　研究主题演变的特点

　　上述关于当代美国行政管理研究主题和研究方向演变过程的考察，不难看出，在美国行政管理研究中没有一个统一的占绝对主导地位的理论流派，也不存在固定的清晰可见的研究模式和理论框架。尽管如此，研究主题的演变仍显示出如下鲜明的特点:

　　1.研究主题的变动与社会政治、经济背景的变化密切相关。行政学中一句著名的格言是:行政管理不是在真空中运行。它受社会政治、经济、文化、历史传统的强烈影响和制约。这些因素决定着政府行为的边界特别是行政管理的作为范围、行政方式、行政需求与期望，等等。而行政管理研究主题是现实行政管理所面临的问题的反映。不同背景下的行政管理所面临的问题不同，反映到研究主题上必然表现出差异。美国早期行政管理研究的背景是自由放任和政府不干预观念占统治地位，任何政治介入社会生活的现象都会遭 到批评。政治与行政分离主题的提出正值美国政党分肥制鼎盛时期，从政府工作人员任用、升迁到政府调节社会生活的规则与程序，无不带有浓烈的政治色彩。这种情况显然与当时盛行的观念相背，必然要求行政独立于政治。同样30年代的大危机和二次世界大战的爆发使罗斯福的新政和凯恩斯的国家调节社会经济理论独领风骚，行政管理的现实与传统行政研究主题相去甚远，在探索新的研究主题时不能不危机传统行政理论而使新的行政理论诞生。

　　2.从建构宏观理论转向建立较低层次的经验命题和中程理论。美国早期行政管理研究中非常注重建立抽象程度较高的一般行政原则和理论，如著名的管理职能论、POSDCORB原则等。这些原则或理论涵盖面极广，可以说包罗万象。这些理论和原则可演绎地解释和说明任何类型的管理间题，而对任何实际问题所能给出的答案却只是一般原则。二次世界大战之后，美国行政管理研究中，一方面开始对这种“万能的宏观理论”展开猛烈的攻击，另一方面开始建构具有明确界定的操作化经验命题，这些命题构成陈述以说明有限范围的现象之间的协变关系。正是在这种理论研究时尚的影响下，理论界开始强调行政管理研究的相关性与适宜性，并从社会政治、经济与社会状态、文化传统的角度对行政管理进行经验研究，发展经验命题。

　　3.从价值分析转向价值与实践的综合分析。与上述特点相关的是美国行政管理研究主题从只注重价值分析转向注重价值分析与实践分析的综合。二次世界大战之前，美国行政管理研究特别注重“应然”分析，从行政管理体制、行政管理方式到行政管理范围、政策制定原则等都强调应该如何，并为此开列众多的清单。二次大战之后，理论界开始对这种只注重价值分析的研究取向提出挑战，认为行政管理研究中价值分析固然重要，但前提是必须对现实行政管理状况和问题的性质有比较清楚的认识和了解，同时必须使指导研究的价值具有发展性或现行性，否则出现价值落后或超前于实践，从而导致保守、过激和毫无价值的价值分析;主张通过调查、分析、核实与论证等各种手段，发现行政活动和行政关系中的具体问题，研究问题的性质，寻求解决问题的方法和手段，促使行政活动和行政关系向较优方向发展，实现价值分析与实践分析的综合。