权力机关撤销行政行为初探

    行政行为的撤销不仅是一个理论问题，还具有较强的操作性，因此有必要对权力机关撤销行政行为的问题深入探讨。

    一、权力机关的直接撤销权和间接撤销权

    (一)直接撤销权

    根据宪法和法律的规定，各级人民代表大会及其常委会撤销本级人民政府作出的不适当决定、命令采取直接撤销的方式，它有如下几个特点：第一，撤销的行政行为是抽象行政行为，这与行政机关通过行政复议和人民法院通过行政诉讼撤销行政机关的具体行政行为不一样。第二，通过撤销行政机关抽象行政行为的结果──行政法规、决定和命令而达到撤销该行为的目的。行政法规、决定和命令本身并不是行为，但撤销这些规范性文件，制定、发布该文件的行为自然被否定，被撤销。

    (二)间接撤销权

    权力机关不仅有直接撤销抽象行政行为的权力，而且有间接撤销的权力。依据《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第三十七条第三款规定：“全国人大专门委员会审议全国人民代表大会常务委员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院行政法规、决定和命令，国务院各部、各委员会的命令、指示和规章……及省、自治区、直辖市人民政府的决定、命令和规章，提出报告。”对于国务院行政法规、决定和命令，全国人大常委会有权直接撤销，不存在间接权力的问题。但对国务院各部、各委员会的命令、指示和规章，以及省、自治区、直辖市人民政府的决定、命令和规章，宪法和其他法律并未明确规定全国人大常委会有权撤销。依据宪法第八十九条第十三款、第十四款的规定：“国务院行使下列职权：……改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章。改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令……”其撤销权直接由国务院行使。换言之，人大常委会通过对国务院各部委及省级人民政府抽象行政行为的审查，若发现其同宪法、法律相抵触，即转交国务院，由国务院撤销这些规范性文件，从而撤销国务院各部委及省一级人民政府的抽象行政行为。似乎全国人大常委会对国务院各部委及省一级人民政府的抽象行政行为只有审议权而无撤销权。如果真如此，则会削弱人大对政府的监督力度。笔者认为，全国人大常委会对国务院各部委及省一级人民政府所作的抽象行政行为有撤销的权力，这种撤销权所表现出来的是一种间接撤销的方式。理由有二：首先，依据宪法第六十七条第六款的规定，全国人大常委会有权监督国务院的工作。这种监督当然是一种全面监督，即对国务院行使职权的监督。而国务院撤销各部委发布的不适当的命令、指示和规章以及地方各级行政机关不适当的决定和命令是其行使职权的表现，是其份内的工作。因此，全国人大通过直接监督国务院的工作而达到间接监督国务院各部委及地方各级人民政府的目的。其次，如果只承认全国人大常委会只有审议权，而无撤销权，撤销权仅掌握在国务院手中，那么，经全国人大常委会审议认为应予撤销的国务院各部委发布的不适当的命令、指示和规章及省级人民政府的决定、命令和规章，国务院对此可有三种选择，即撤销、改变和不撤销。若国务院作后两种选择，全国人大常委会此时可责令国务院撤销，否则，权力机关的监督作用就没能充分发挥。但全国人大常委会不宜直接撤销。因此，全国人大常委会是在行使一种间接撤销抽象行政行为的权力。

    直接撤销权和间接撤销权的不同之处在于前者是权力机关针对同级人民政府的抽象行为作出，是权力机关针对下级行政机关的抽象行政行为作出的。二者均是权力机关撤销行政机关的抽象行政行为的有机组成部分，间接撤销权是权力机关监督审议权的自然延伸。直接撤销权和间接撤销权的划分，使我们更清楚地看到人大监督政府的广度和深度。

    二、权力机关撤销抽象行政行为的标准

    根据宪法和法律的有关规定，当行政机关的行政法规、规章、决定、命令与宪法、法律相抵触或者不适当时，人大或人大常委会即可撤销它们。因此，权力机关撤销抽象行政行为的标准有两个：一是抽象行政行为的结果与宪法、法律相抵触；二是抽象行政行为的结果不适当。正确把握这两个标准，是权力机关撤销抽象行政行为的关键。

    (一)不“与宪法、法律相抵触”的标准

    与宪法、法律相抵触而被权力机关撤销的抽象行政行为的结果有两类：一类是国务院制定的行政法规、决定和命令；一类是国务院各部委的命令、指示和规章以及省一级人民政府的决定、命令和规章。其中前一类是权力机关直接撤销权的范围，后一类是权力机关间接撤销权的范围。鉴于发布这些行政法规、决定和命令的机关是较高层次的行政机关，即国务院、国务院各部委和省一级人民政府，他们均有相当程度的独立制定发布行政规范性文件的权力，立法者在此采取了宽松但明确最低限度的原则，即只要这些行政规范性文件不与宪法、法律相抵触，就不会被权力机关撤销。“与宪法、法律相抵触”是一个相对单一的标准，且似乎较好掌握，上述行政机关在作出抽象行政行为时限制较少，应该可以很好地行使自己的职权。但事实上行政法规、规章、决定、命令与宪法、法律相抵触的情况并不鲜见。由此看来，必须对“与宪法、法律相抵触”的标准有一个清楚正确的认识。一般说来，与宪法、法律相抵触有以下两种表现形式。

    1.与宪法、法律的精神原则相违背。任何行政规范性文件必须符合宪法、法律的精神和原则，这是最起码的要求。违背宪法、法律的精神和原则的情况有两种：一是整体违背，二是部分违背，但无论哪种，均应视为与宪法、法律相抵触。

    2.与宪法、法律的具体内容相抵触。这种表现形式较常见，具体有三种：一是超越宪法或法律的内容，另立条款；二是对同一事项的规定与宪法、法律的规定相反；三是宪法或法律对某一事项的处罚种类和限度作了规定，而该行政规范性文件就同一事项规定了过重或过轻的处罚等等。

    (二)“不适当”的标准

    相对于“与宪法、法律相抵触”而言，“不适当”更富有弹性，范围更宽泛。根据地方组织法的规定，县级以上各级人民代表大会可以撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。鉴于作出这一类行政规范性文件的政府是相对较低一级的行政机关，立法者将“不适当”作为撤销这些行政规范性文件的标准。由于“不适当”内容的宽泛性，行政机关作出的决定、命令就要受到更多的约束和限制，作出抽象行政行为必须更为谨慎。显然，将“不适当”作为地方各级政府的抽象行政行为的撤销标准是符合客观实际的。这是因为地方各级人民政府数量众多，事务繁杂，面对不断变化发展的社会情况，地方各级政府要经常性地作出某些行政决定和命令。这一类行政决定和命令调整着大量的社会关系，且地方政府人员的素质和业务水平参差不齐，如若不对其行为进行一定程度的限制，势必造成行政规范性文件泛滥。抽象行政行为不同于某一具体行政行为，一旦有负面作用，其影响不是小范围的，而是区域性的。但若对“不适当”标准没有一个正确的认识，“不适当”标准运用不当，就会阻碍地方政府行政职权，影响地方政府的积极性和主观能动性。“不适当”有以下几种表现形式：

    1.与宪法、法律、法规相抵触。在一般场合，“不适当”是指在合法的前提下出现不适当、不公平、不合理的情况，因此，与宪法、法律、法规相抵触并不是“不适当”的表现形式。但在此，对不适当不能这样理解，因为地方组织法第八条第十一款和第九条第九款中并没有“与宪法、法律、法规相抵触”的规定，只规定了不适当才撤销，如此一来，岂不是地方政府的行政决定和命令与宪法、法律、法规相抵触却不能被撤销了？与宪法、法律、法规相抵触更应撤销，因此，该条款中的不适当自然应包括与宪法、法律、法规相抵触。换言之，与宪法、法律、法规相抵触属于不适当的范围。

    2.显失公平。即行政决定和命令为了某种利益或达到某种目的而给某一方造成明显不利影响或一定程度的损害，即行政决定和命令的内容明显不平衡。如为了实现公共利益而给私人利益造成明显不利影响；为了实现某种公共利益而致使另一公共利益明显受损；要求公民、法人或其他组织履行的义务与其所享有的权利明显不平衡；规定的处罚与该行为所应承担的责任明显不相当等等。

    3.没有积极意义。即行政决定和命令不违法且不给公民、法人或其他组织造成损害或不利影响，但该决定和命令也没有积极作用或作用较小，既无公益意义也无私益意义。这种行政决定或命令一般是为了完成某种指标、任务而附庸风雅，也有可能是受权力欲的驱使而作出。该行政决定和命令一经实施，必会造成行政资源的浪费，行政机关工作效率低下。因此，应将其归入“不适当”之列，权力机关应予撤销。

    4.脱离实际。即行政决定和命令的内容脱离实际情况。具体说来，有两种情形：第一，行政决定和命令的内容无法实现。由于没有考虑到人力、物力、资源、技术等因素，超出了自然环境、社会环境的承受能力，其目标实现的条件不成熟，致使行政决定和命令达不到预期的目的。造成这种状况的原因一般是对行政决定和命令缺乏可行性论证。应当承认，行政决定和命令脱离实际在当前一定程度上还存在，这也是行政机关工作上的一种失误。第二，行政决定和命令的内容得不偿失。即行政决定和命令要实现的目标价值比起为了实现该目标价值所付出的代价要小。如为了实现一定经济利益而耗费更多的人力、物力、财力；为了实现一定的公共利益而牺牲更大的公共利益等。无论行政决定和命令出现上述哪一种情形，都是行政决策者没有考虑到相关因素，没有认真做好科学论证，其结果必然是给国家和社会带来负面影响。因此，“脱离实际”是行政决定和命令“不适当”的又一个表现。