“公共性”语境下的政府危机公关研究

摘要：作为社会管理和公共服务提供者，地方政府必须以‘‘公共性’’统领危机公关的全过程，有效规范政府危机公关的主体一政府层面：即政府本质、价值理念、权力来源、活动依据；传播一媒介层面：即资源公有性、信息公开性、手段公治性、沟通平等性；客体一公众层面：即公权主体、利益诉求、公共舆论、参与需求等，以便及时有效处理危机，维护公共利益，实现社会和谐。
　　关键词：政府危机公关；公共性

　　1 契合性探索：政府危机公关与公共性
　　
　　政府危机公关是特殊状态下的政府公共关系，即在危机状态下，为了妥善处理危机事务，顺利化解危机、度过难关、重塑形象，政府部门(公关主体)与社会各界交往时开展的、应对公关危机的各种活动。在危机发生后，政府部门及时有效地处理危机事件，充分运用政府公共关系的相关理论，进行“危机公关”，将成为政府未来治理模式中不可或缺的一项重要内容。
　　
　　1.1　公共性：价值取向与内涵界定
　　公共性是政府得以产生、运行的内在依据和合法性来源。“行政的特性都来源于政府的公共性”。有关“公共性”价值取向和内涵的界定主要集中在以下几个方面：在伦理价值层面上，“公共性”必须体现公共部门活动的公平与正义；在公共权力运用上，“公共性”要体现人民主权和政府行为的合法性；在公共部门运作过程中，“公共性”体现为公开与参与；在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部门一切活动的最终目的和归宿，因此公共部门必须克服私人部门或部门利益的缺陷。“公共性”这一概念可以帮助我们分析政府危机公关的基本性质和行为归宿。
　　
　　1.2　政府危机公关需要以“公共性”为支撑
　　政府危机公关活动的目的与其他社会组织的公关活动明显不同，政府危机公关活动的视野更加全面，维护公众利益是政府危机公关的最终目标。审视地方政府某些部门在危机爆发前后的表现，偏离“公共性”的危机公关导致其陷入“被动”境地，例如贵州“瓮安事件”中的政府行为。因此，必须将“公共性”作为政府危机公关活动的支撑，换句话说，“公共性”将成为政府危机公关有效发挥作用的“催化剂”。
　　
　　2　现实困境：政府危机公关中凸显“公共性”的缺失
　　
　　2.1　生态困境
　　危机公关经历了“皇权时代的强硬危机公关”、“造神时代的准强硬危机公关”、“法治时代的柔性危机公关”等时代变迁。不同的时代的具有各自的生态困境，以至于危机公关在公关环境、公众心态，特征等方面存在不同。当前，政府危机公关的生态困境在于地方政府的某些部门在“法治时代”仍然沿用“造神时代”的危机公关理念和手段，以至于其在进行危机公关时，往往忽视与危机公关对象的平等地位。不平等的危机公关自然无法取得预期的效果。例如在“贵州”瓮安事件中，危机爆发前，受害者家属要求公安部门行政作为，调查事件真相。如果当地有关部门能够切实站在受害者的角度，以“公共性”为行为理念，通过法治手段和人性化的协调沟通，及时有效真实地公开相关信息，澄清“谣言”，那么事件可能不会激化，地方政府也不至于陷入“被动”境地。
　　
　　2.2　管理困境
　　政府危机公关的“管理困境”主要表现在危机的潜伏性、突发性、关联性等特性导致危机一旦爆发就容易产生一系列的问题。公关主体能力局限同社会公众的预期之间出现偏差，亦容易偏离“公共性”的轨道。此外，政府内部危机公关机构设置和职能配置的缺失、目标设置的片面化与短期化、“上有政策、下有对策”的政策执行困境、信息公开机制不完善导致公民缺少与政府部门有效沟通的渠道，知情权难以保障等，同样构成了政府危机公关偏离“公共性”的体制根源。
　　因此必须坚持以“公共性”作为处理危机的出发点和前提，进行危机公关。

　　3　完善及对策
　　
　　以公共性为支撑，可以从主体－政府、传播－媒介、客体－公众等三个层面做好危机公关工作：
　　
　　3.1　主体－政府层面
　　从政府危机公关的主体层面上，政府作为危机公关的主体，其本质、价值理念、权力来源、活动依据都必须符合公共性的要求。(1)公共性是政府得以产生、运行的内在依据和合法性来源，可以说“公共性”是政府的本质属性j(2)在价值理念上，公共性要求政府危机公关必须体现公平与正义，其基本活动应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展。(3)政府的权力来源和活动依据都是由公民赋予和规范的，由此，衡量政府危机公关活动是否达到公共性的基本标准是，政府危机公关的措施及其执行是否坚持和维护了公众的基本权利。
　　
　　3.2　传播－媒介层面
　　从政府危机公关过程层面上(即在公关传播过程中)，“公共性”体现为资源公有性、信息公开性、手段公治性、沟通平等性。(1)资源公有性，即政府手中掌握的各种人力、财力、物力等资源都是由全体公民通过税收等方式构成的。资源公有性要求政府在进行危机公关的过程中必须本着“取之于民，用之于民”的理念，及时有效地调投资源，尽量减少和修复由“危机”造成的损害。(2)信息公开性。在公关领域特别是在政治公共领域应该具有最广泛的公开性，阿伦特指出：“在公共领域展现的任何东西都可为人所见、所闻，具有可能最广泛的公共性。”危机发生后，政府有关部门对公开事件的真实信息的忽视，是“危机”愈演愈烈，政府危机公关“失利”的共同原因。(3)手段公治性。“法治时代”的公共部门危机环境和公众心态，使得法治时代的危机公关具有“柔性”的特征，政府部门需要在法律法规和规章制度的边界内开展危机公关，而不是沿用“造神”时代“强硬、准强硬”的公关理念和手段。(4)平等沟通性。平等沟通的实现，可以保障国家与社会关系的良性互动。在进行危机公关时，充分的信息沟通与交流是基础性条件。“公共领域所产生的公共意见是经由公共的讨论而来，及时参与者从未在同一时间地点聚会”。
　　
　　3.3　客体－公众层面
　　从政府危机公关的客体层面上，“公共性”体现为危机公关客体的法律地位，利益诉求、公众舆论、参与需求等方面：①公权主体。政府危机公关的客体包括直接公众和潜在公众。在民主国家，公民是国家的主人，是国家权力的享有者，有权利也有义务积极采取措施，避免和减少危机的损害。②利益诉求。危机发生后，其影响的不仅仅是个人利益，也包括群体利益，个人的利益诉求一般会集结在一起形成群体利益诉求。合理合法的群体利益诉求一旦形成，便容易上升为具有“公共性”的利益诉求。③公众舆论。要求获得真实、全面、有效的“危机”信息，虚假、片面、无效的“危机”信息只能混淆公众的视听。一旦“谣言”、“小道消息”等被公众接受，将会影响危机公关有效发挥作用，难以取得预期目的。
　　加强危机公关意识和能力，是提升政府执政能力，构建和谐社会的必然要求。对于政府部门来说，突发事件是一把“双刃剑”，是“危”与“机”的统一体。在坚持“公共性”的基础上，政府部门不但要积极地应对突发事件，而且可以凭借自己的力量和水准，妥善进行危机公关，以在突发事件中检验和提升自己的执政能力。