论政府生态责任机制的构建
发布时间：2015-07-02 14:19
[摘要] 在生态形势已经严重恶化，并成为制约人类社会发展的关键因素时，政府无疑更需要有力地承担生态责任。本文试图为当代中国政府生态责任的实现提供适合国情、有较强针对性和操作性的机制构建设想，以实现环境与发展的双赢。
[关键词] 政府生态责任 机制构建 构建路径
一、政府生态责任的基本理论
近年来，我国许多学者纷纷以不同的视角投入到生态环境问题的研究中，并对“生态责任”概念作了有益的探索，如“‘生态责任’的基本内涵包括生态治理的义务或职责,以及对没有切实履行生态保护与发展职责的相关责任主体实行严格问责制，要求其承担相应后果。它是政府的政治责任、伦理责任合乎逻辑的延伸，并体现政府的社会责任和经济责任。”；“政府的生态责任是政府在自然资源和生态环境保护以及社会的可持续发展方面所应承担的义务和职责，它是政府的基本责任之一，是政府的政治责任、行政责任和道德责任等其他责任的一种延伸。”等等。
笔者认为，“政府生态责任”是指政府在社会发展中，科学考量生态环境的承载力,在促进社会、经济和人的全面发展的同时，所担负的保护和治理环境，诱导企业、公众和非政府组织多中心参与环境管理，保证生态平衡与协调发展的责任。
作为担当关键角色的政府如何把生态责任落实在具体的行动中?这就涉及到政府生态责任运行机制的构建问题。所谓政府生态责任运行机制，是指在生态文明时代，政府为了实现资源节约型、环境友好型社会战略目标，充分运用其拥有的权力和资源，采用科学的管理方法和措施，实现全社会共同构建生态文明社会的管理模式和运行机理。
二、政府生态责任的缺失现状及原因分析
1.官员发展观和政绩观的滞后
传统发展观主要是以国民生产总值或国民收入的高速增长为主旨，并以其作为衡量其它一切方面发展的出发点和评价标准。而这个标准一旦与决定官员升迁的主要标准相挂钩时,必然导致官员政绩观的错位。由此，增加行政区域内的gdp就成为大多数官员的普遍偏好。所以，在环境污染和企业发展中，官员一般倾向于支持企业而忽视环境，以资源的高消耗、环境的重污染换取经济的高增长。
2.政府财政体制不合理
我国实行分税制以来，中央政府的财政收人占gdp的比重迅速增长，但地方政府特别是省以下地方一级政府的财政来源却相对缩小，而大量具体支出如教育、环保等需要地方政府承担，致使许多地方政府在财政上捉襟见肘、入不敷出。因此，在巨大的财政压力下，地方政府往往采取短期行为，通过盲目强力开发资源和粗放式经营发展经济，以环境破坏和生态退化为代价换取一时的利益。
3.决策监督体制不健全
我国的决策权力监督体制仍主要是自上而下的，上级监督下级，官员监督民众，对地方政府主要官员的监督十分薄弱。有关部门的监督，也主要是以贪污、腐化等为重点，并不重视对官员短期行为的监督。此外，在生态公共管理中能发挥积极监督作用的第三部门，由于其独立性不够或经费的压力，在与政府利益的交锋中也显得底气不足。而作为监督另一重要方的公众，由于受到的政府环保宣传不够，环保意识不强，参与环境保护和监督的自觉性自然也不高。
4.决策责任追究制度不严格
尽管我国早已经规定各级人民政府对所辖区域的环境质量负责，但是由于没有建立相应的决策责任追究制度，对包庇、纵容、放任环境违法行为和决策错误导致辖区生态恶化的地方政府领导，对不履行环保职责的有关部门负责人和环保执法人员如何追究责任，缺乏具体规定，导致很多地方政府未能切实履行生态责任。
5.缺乏有效的政策、法规保障
我国现有的环境资源法律法规，立法零散、适用性不强，缺乏有效的生态环境建设规划制度。如水土保持规划、荒漠化防治规划、植树造林规划等，由于中央和地方的规划、部门之间的规划以及不同时期的规划之间缺乏协调，在实施过程中具有很大的盲目性和随意性。同时规划的科学性与可行性也有待进一步加强。另外，生态环境建设管理体系不统一，政出多门、条块分割、各行其是、多元领导现象突出，这也需要在法律上予以规定。
1.构建科学的观念机制
社会的发展不仅是经济的发展，更是社会全面协调的发展，良好的生态是实现科学发展观的自然基石。政府要建立绿色gdp核算体系，将生态保护纳入国民经济核算体系，把自然资源成本和环境污染损失纳入国民经济核算体系，引导社会经济发展从单纯追求经济增长逐步转到注重经济、社会、环境、资源协调发展上来。同时，要制定官员环保考核标准。今后官员的政绩应该是：创造每单位gdp所耗资源与所释放的污染物越低越好；本地区每个劳动者的全负荷劳动生产率与单位国土面积所承载的经济总量越高越好。从而，使官员从单纯追求gdp的盲区中跳出来，转向坚持经济社会发展与环境保护、生态建设相统一，充分发挥政府对生态管理的主导作用，履行政府应尽的生态责任。
2.构建合理的财政机制
中央政府要在治理环境污染、维护生态平衡方面给与地方政府更多的财政支持。各级政府要将生态保护目标纳入国民经济和社会发展的中长期规划和年度计划。切实增加生态保护的投入，创造条件设立生态保护专项资金。在财政预算中，把更多的财政支出投入到生态环境保护科学的计划中，鼓励科技创新，加强农村生态环境保护、生物多样性保护、生态恢复和水土保持等重点生态环境保护领域的技术开发和推广工作。对于严格履行职责，在生态环境保护中做出重大贡献的地方政府，中央应给与经济奖励。而对于失职、渎职的地方官员，要对当地政府的财政给与削减。
3.构建完善的责任监督机制
建立健全生态环境保护与建设的审计制度，对生态保护与恢复项目认真执行审批程序，严格审计。加强对各级领导干部执行生态、环境、资源的法规情况的监督监察。此外，要建立生态治理的多元主体参与机制，确保严格的生态责任监督。通过建立生态信息共享机制，公众参与会议制度，环境污染案例听证会等形式增强环保工作的透明度，保证公民生态信息的知情权和参与权，实现公众对环保行政执法部门的民主监督。另外，政府要改变政策，向非政府组织等社会力量赋权，从立法、制度上充分保障他们的各项环境权益，为环境ngo提供更为开放的政治空间和宽松的政策环境，使其逐步成长起来，发挥应有的环境监督作用。
4.构建严格的责任追究机制
从法律上落实政府对生态治理承担的实质性责任，严格遵守相关规定。设立投诉中心和举报电话，疏通投诉渠道，鼓励广大群众检举揭发违反生态保护法律法规的行为；充分发挥广播、电视和报刊等新闻媒体的舆论监督作用，公开揭露和批评环境污染和生态破坏的违法行为，对各级政府、政府的环保行政主管部门和其他部门及其公务人员追究责任。
5.构建和谐的生态法律机制
加强生态保护立法，制定有关资源有偿使用、生态补偿、流域补偿、遗传资源惠益共享和生态环保工程设施有偿服务的法规。各级政府要对现有法规进行清理，对不利于生态保护，生态产业发展的有关内容和不够完善的法规进行修改，制定相应的实施细则，配套完善。并且通过媒体宣传、法制讲座的宣传教育形式，普及和提高公众的环境法律意识，对生态环保行政主管部门的公务人员要定期进行考核，督促其熟练掌握相关法律法规。
四、结语
在生态文明时代背景下的政府责任中，生态责任是一个至关重要的新责任。由于传统公共管理以安全、稳定和经济发展为目标，很少全面考量生态环境问题，这就为政府生态责任运行机制的构建带来一些障碍。但是，我们坚信，政府生态责任运行机制一定会在科学发展观的指导下逐步形成和完善，绿色发展模式将成为一种崭新的、主流的社会发展状态，生态文明将成为不可阻挡的时代潮流。
参考文献：
[1]王成栋.政府责任论[m].北京:中国政法大学出版社,1999.104.
[2]王树义.可持续发展与中国环境法治[m].北京:科学出版社, 2005.154.
[3]李亚.论经济发展中政府的生态责任.光明日报，2005-5-25.
[4]何跃,黄沁.构建责任型政府建设环境友好型社会——论政府在经济发展中的生态责任.重庆行政，2006，（5）.
[5]谢菊.论生态责任.北京行政学院学报,2007，（4）.
[关键词] 政府生态责任 机制构建 构建路径
一、政府生态责任的基本理论
近年来，我国许多学者纷纷以不同的视角投入到生态环境问题的研究中，并对“生态责任”概念作了有益的探索，如“‘生态责任’的基本内涵包括生态治理的义务或职责,以及对没有切实履行生态保护与发展职责的相关责任主体实行严格问责制，要求其承担相应后果。它是政府的政治责任、伦理责任合乎逻辑的延伸，并体现政府的社会责任和经济责任。”；“政府的生态责任是政府在自然资源和生态环境保护以及社会的可持续发展方面所应承担的义务和职责，它是政府的基本责任之一，是政府的政治责任、行政责任和道德责任等其他责任的一种延伸。”等等。
笔者认为，“政府生态责任”是指政府在社会发展中，科学考量生态环境的承载力,在促进社会、经济和人的全面发展的同时，所担负的保护和治理环境，诱导企业、公众和非政府组织多中心参与环境管理，保证生态平衡与协调发展的责任。
作为担当关键角色的政府如何把生态责任落实在具体的行动中?这就涉及到政府生态责任运行机制的构建问题。所谓政府生态责任运行机制，是指在生态文明时代，政府为了实现资源节约型、环境友好型社会战略目标，充分运用其拥有的权力和资源，采用科学的管理方法和措施，实现全社会共同构建生态文明社会的管理模式和运行机理。
二、政府生态责任的缺失现状及原因分析
1.官员发展观和政绩观的滞后
传统发展观主要是以国民生产总值或国民收入的高速增长为主旨，并以其作为衡量其它一切方面发展的出发点和评价标准。而这个标准一旦与决定官员升迁的主要标准相挂钩时,必然导致官员政绩观的错位。由此，增加行政区域内的gdp就成为大多数官员的普遍偏好。所以，在环境污染和企业发展中，官员一般倾向于支持企业而忽视环境，以资源的高消耗、环境的重污染换取经济的高增长。
2.政府财政体制不合理
我国实行分税制以来，中央政府的财政收人占gdp的比重迅速增长，但地方政府特别是省以下地方一级政府的财政来源却相对缩小，而大量具体支出如教育、环保等需要地方政府承担，致使许多地方政府在财政上捉襟见肘、入不敷出。因此，在巨大的财政压力下，地方政府往往采取短期行为，通过盲目强力开发资源和粗放式经营发展经济，以环境破坏和生态退化为代价换取一时的利益。
3.决策监督体制不健全
我国的决策权力监督体制仍主要是自上而下的，上级监督下级，官员监督民众，对地方政府主要官员的监督十分薄弱。有关部门的监督，也主要是以贪污、腐化等为重点，并不重视对官员短期行为的监督。此外，在生态公共管理中能发挥积极监督作用的第三部门，由于其独立性不够或经费的压力，在与政府利益的交锋中也显得底气不足。而作为监督另一重要方的公众，由于受到的政府环保宣传不够，环保意识不强，参与环境保护和监督的自觉性自然也不高。
4.决策责任追究制度不严格
尽管我国早已经规定各级人民政府对所辖区域的环境质量负责，但是由于没有建立相应的决策责任追究制度，对包庇、纵容、放任环境违法行为和决策错误导致辖区生态恶化的地方政府领导，对不履行环保职责的有关部门负责人和环保执法人员如何追究责任，缺乏具体规定，导致很多地方政府未能切实履行生态责任。
5.缺乏有效的政策、法规保障
我国现有的环境资源法律法规，立法零散、适用性不强，缺乏有效的生态环境建设规划制度。如水土保持规划、荒漠化防治规划、植树造林规划等，由于中央和地方的规划、部门之间的规划以及不同时期的规划之间缺乏协调，在实施过程中具有很大的盲目性和随意性。同时规划的科学性与可行性也有待进一步加强。另外，生态环境建设管理体系不统一，政出多门、条块分割、各行其是、多元领导现象突出，这也需要在法律上予以规定。
三、我国政府生态责任机制的构建路径
1.构建科学的观念机制
社会的发展不仅是经济的发展，更是社会全面协调的发展，良好的生态是实现科学发展观的自然基石。政府要建立绿色gdp核算体系，将生态保护纳入国民经济核算体系，把自然资源成本和环境污染损失纳入国民经济核算体系，引导社会经济发展从单纯追求经济增长逐步转到注重经济、社会、环境、资源协调发展上来。同时，要制定官员环保考核标准。今后官员的政绩应该是：创造每单位gdp所耗资源与所释放的污染物越低越好；本地区每个劳动者的全负荷劳动生产率与单位国土面积所承载的经济总量越高越好。从而，使官员从单纯追求gdp的盲区中跳出来，转向坚持经济社会发展与环境保护、生态建设相统一，充分发挥政府对生态管理的主导作用，履行政府应尽的生态责任。
2.构建合理的财政机制
中央政府要在治理环境污染、维护生态平衡方面给与地方政府更多的财政支持。各级政府要将生态保护目标纳入国民经济和社会发展的中长期规划和年度计划。切实增加生态保护的投入，创造条件设立生态保护专项资金。在财政预算中，把更多的财政支出投入到生态环境保护科学的计划中，鼓励科技创新，加强农村生态环境保护、生物多样性保护、生态恢复和水土保持等重点生态环境保护领域的技术开发和推广工作。对于严格履行职责，在生态环境保护中做出重大贡献的地方政府，中央应给与经济奖励。而对于失职、渎职的地方官员，要对当地政府的财政给与削减。
3.构建完善的责任监督机制
建立健全生态环境保护与建设的审计制度，对生态保护与恢复项目认真执行审批程序，严格审计。加强对各级领导干部执行生态、环境、资源的法规情况的监督监察。此外，要建立生态治理的多元主体参与机制，确保严格的生态责任监督。通过建立生态信息共享机制，公众参与会议制度，环境污染案例听证会等形式增强环保工作的透明度，保证公民生态信息的知情权和参与权，实现公众对环保行政执法部门的民主监督。另外，政府要改变政策，向非政府组织等社会力量赋权，从立法、制度上充分保障他们的各项环境权益，为环境ngo提供更为开放的政治空间和宽松的政策环境，使其逐步成长起来，发挥应有的环境监督作用。
4.构建严格的责任追究机制
从法律上落实政府对生态治理承担的实质性责任，严格遵守相关规定。设立投诉中心和举报电话，疏通投诉渠道，鼓励广大群众检举揭发违反生态保护法律法规的行为；充分发挥广播、电视和报刊等新闻媒体的舆论监督作用，公开揭露和批评环境污染和生态破坏的违法行为，对各级政府、政府的环保行政主管部门和其他部门及其公务人员追究责任。
5.构建和谐的生态法律机制
加强生态保护立法，制定有关资源有偿使用、生态补偿、流域补偿、遗传资源惠益共享和生态环保工程设施有偿服务的法规。各级政府要对现有法规进行清理，对不利于生态保护，生态产业发展的有关内容和不够完善的法规进行修改，制定相应的实施细则，配套完善。并且通过媒体宣传、法制讲座的宣传教育形式，普及和提高公众的环境法律意识，对生态环保行政主管部门的公务人员要定期进行考核，督促其熟练掌握相关法律法规。
四、结语
在生态文明时代背景下的政府责任中，生态责任是一个至关重要的新责任。由于传统公共管理以安全、稳定和经济发展为目标，很少全面考量生态环境问题，这就为政府生态责任运行机制的构建带来一些障碍。但是，我们坚信，政府生态责任运行机制一定会在科学发展观的指导下逐步形成和完善，绿色发展模式将成为一种崭新的、主流的社会发展状态，生态文明将成为不可阻挡的时代潮流。
参考文献：
[1]王成栋.政府责任论[m].北京:中国政法大学出版社,1999.104.
[2]王树义.可持续发展与中国环境法治[m].北京:科学出版社, 2005.154.
[3]李亚.论经济发展中政府的生态责任.光明日报，2005-5-25.
[4]何跃,黄沁.构建责任型政府建设环境友好型社会——论政府在经济发展中的生态责任.重庆行政，2006，（5）.
[5]谢菊.论生态责任.北京行政学院学报,2007，（4）.
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