政府投资项目代建制管理模式探析
发布时间：2015-07-02 14:19
摘要:建国60年来,我国由计划经济体制逐步向市场经济体制转变。在我国传统的计划经济体制下,单一投资主体的投资管理体制曾推动着国民经济的发展。随着市场经济体制的建立,传统的政府投资管理模式开始暴露出许多的弊端,代建制就是作为一项改革政府投资项目的建设实施方式而出现和发展起来的。代建制在我国还是一个新生事物,存在着许多的不完善,通过对代建制管理模式的研究成果进行对比分析,探讨完善代建制度的措施。
关键词:政府投资项目;代建制;管理模式
1问题的提出
政府投资项目是为了适应和推动国民经济或区域经济的发展,为了满足社会的文化、生活的需要,以及出于政治、国防等因素的考虑,由政府通过财政投资、发行国债或地方财政债券,向证券市场或资本市场融资,利用外国政府赠款,以及行政事业性收入所兴建的固定资产投资项目。在我国传统的计划经济体制下,政府充当着唯一的投资主体的角色,将投资高度集中在其行政控制之下,使政府成为推进国民经济发展的主要动力。20世纪80年代初,我国开始了以市场经济为主导的经济体制改革,国家对计划经济体制沿袭下来的政府投资管理体制暴露出的许多弱点和弊端,如效率低下、资源浪费严重、滋生腐败现象等等,进行了一系列改革,打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式,初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。
目前,受世界金融危机影响,在外需疲软不断加剧,内需潜力亟待挖掘的现状下,我国出台了一系列刺激经济增长的政策。国家实施积极的财政政策以扩大内需,政府投资数额急剧增大,今年中央政府投资总额达9080亿元。所以如何解决代建制实施中存在的问题,尽早对代建制这种建设管理新模式进行系统的分析和研究有着非常重要的理论价值和实践指导意义。
2传统政府投资项目管理模式及其弊端
2.1传统政府投资项目管理模式
(1)组建临时机构建设。这是一种最常用的传统方式。即从政府有关部门临时抽调人员设立工程指挥部或筹建处,负责人通常为政府部门的主管领导,当工程项目完成后,即宣布解散。目前,一些大型的公共建筑、市政工程以及环境治理工程等多采用这种方式。
(2)自行组织建设。即由建设单位的内部处(科、室)自行负责组织项目建设,各行政部门(如教育、文化、卫生、体育部门)或一些工程项目较多的单位,多采用这种方式。
2.2传统政府投资项目管理的主要弊端
(1)项目超概算现象突出。我国政府投资项目的建设者、管理者、使用者都是国家同一机构,在建设实施过程中,往往从本部门利益出发,擅自扩大建设规模,提高建设标准,增加建设内容,导致投资难以控制。三超现象极为严重,多数都超过预算20%-30%,超过一两倍的现象也屡见不鲜。产生这一问题的根源就在于所有者(政府)与使用者(有关建设单位)的责任与利益相分离。在这种关系中,政府投资并承担风险,使用者只收益无风险,导致大量的建设单位不规范行为和“三超”现象存在。
(2)机构重复设置,管理水平低下。目前,大量政府投资项目是由建设单位组建项目管理班子。大部分建设单位(特别是行政事业单位)没有配备熟悉基建技术和经济管理的专业人员,为了某一项目临时组建的基建班子,这种管理班子通常是“大而全、小而全”,管理职位、人员设置复杂,管理人员的水平低下。工程建成后项目管理班子自行解散,导致业主的各项责任难以落实。工程建设中的经验和教训也难以总结和积累,只有“一次教训”,没有“二次经验”,造成社会资源的重复设置,浪费了大量的人力、物力和财力,并引发了大量的质量和安全问题。
(3)政府投资缺乏科学决策和监督评估机制。我国传统的政府投资项目体制以“审批制”为核心内容,政府投资的无偿性,和政府利益部门化及“长官”意志影响很大,政府投资项目的实施又能体现“政绩”,再加上政府官员本身又是“经济人”。因此无决策权力或者权力层级较低的地方政府或部门,将其主要精力用于“跑部钱进”,花精力跑项目、跑资金,却对争取到手的政府投资疏于管理,对项目实施的决策缺乏科学性。另外,政府权力寻租现象严重,政府官员利用自己手中的权力收受贿赂、以权谋私,使得国家或者政府来承担巨额的投资风险,从而导致政府投资失败,“钓鱼工程”、“胡子工程”、“豆腐渣工程”层出不穷,最终严重地损害了政府信誉和广大纳税人的利益。
3代建制的源起和发展
3.1代建制产生的背景
在特定的历史条件下,单一投资主体的投资管理体制对加快国民经济和社会发展发挥了积极的作用。但是,随着市场经济体制的建立,政府投资项目实行的“财政投资、政府管理”的单一模式,即“投资、建设、管理、使用”四位一体,开始暴露出许多的弊端,如“三超”现象,权力寻租现象,政府官员腐败问题等层出不穷,使得传统的政府投资项目管理模式到了非改不可的时候。对政府投资项目的建设实施方式进行体制创新,代建制就是在这种背景下作为一种新型的政府投资项目管理模式而出现和发展起来的。
3.2代建制的发展
代建制管理模式在中国源于厦门。从1993年开始,厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中,通过采用招标或直接委托等方式,将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司,由这些公司代替业主对政府投资项目实施建设,并在改革中不断对这种方法加以完善,逐步发展成为现在的项目代建制度。2001年7月,厦门市开始在重点工程建设项目上全面实施项目代建制。2002年3月开始在土建投资总额1500万元以上的市级财政性投资建设的社会公益性工程项目中实施项目代建制度。上海从2002年起实行代建制,其核心为:实行政府投资职能与投资管理职能分离,投资管理职能与工程管理职能分离,从而切实转变政府职能,最大可能地发挥投资效益,提高建设管理水平。深圳市借鉴我国香港地区的做法,于2002年7月18日成立了深圳市建筑工务局,作为负责政府投资的市政工程和其他重要公共工程建设管理的专门机构,代表政府行使业主职能。其改革的总体思路为:按照“相对集中,区别对待”的原则。2002年北京市第一个代建制项目试点是回龙观医院项目,之后又陆续推出了北京市残疾人职业培训和体育训练中心、北京市疾病预防控制中心等建设试点项目。国家发展改革委于2004年9月决定以中国残疾人体育综合训练基地建设项目为试点,实行中央政府投资项目代建制。
3.3代建制的管理模式
代建制在我国的出现已有十余年,目前全国有二十多个省市开始了代建制的试行和推广工作。到目前为止,已形成了三种不同的管理模式:以政府为主导、以社会为主导和介于二者之间的模式。
(1)模式一:政府专业代建公司模式,由政府组建或指定若干具有较强经济和技术实力的国有建设公司、投资公司或项目管理公司,对指定项目实施代建,按企业经营管理。
(2)模式二:政府专业管理机构模式,由政府成立具有较强经济、技术实力的代理机构,按事业单位管理,对所有政府投资项目实施代建。
(3)模式三:项目管理公司竞争代建模式,政府设立准入条件,核准若干具有较强经济技术实力,有良好建设管理业绩并能承担投资风险的项目管理公司参与项目代建竞争,由政府招标选择较好条件的公司承担代建任务。
延伸,是一种变相的行政性垄断。不仅增加了财政支出,而且使得其它市场主体失去了竞争项目管理的机会。一旦项目多,任务重,会导致管理力度和水平的降低,会降低政府投资项目的效率。模式三由政府设立准入条件,引入竞争机制,通过招标选择代建单位,可以避免制定做法的不科学性,也可以较好地避免“三超”的弊端。但是由于代建单位属于赢利性企业,在委托问题中由于信息不对称,会使得政府主管部门和代建单位之间存在道德风险的问题。
4代建制的完善措施
4.1制定完善代建制的法规政策
目前我国地方出台了一些代建制管理的暂行规定,各自为政,比较混乱,全国缺少统一指导规范。建议我国相关部门积极组织力量,尽快出台《政府投资项目代建制管理办法》,将代建制的基本框架建立起来。该办法主要内容应该涉及代建项目类型、代建项目工作程序、项目代建单位条件与选择、代建工作内容、代建单位的权利与责任、代建项目执行标准、代建项目报告制度、代建项目执行标准、代建项目报告制度、代建项目的验收与移交、代建项目咨询管理费用标准与支付、代建项目中止与终止、防止腐败条款等众多内容。从而为代建制的实施与发展指明方向。
4.2建立简单可行的承包商准入制度
为了有效地遏制承包商的舞弊行为,可以要求承包商在参与政府投资项目时,必须提供有关资料来证明自己没有偷税漏税、违法、违约、行贿的前科。也可借鉴英国承包商资质管理模式,建立政府投资工程认可承包商名册,这样就可以减少业主对公司审查的工作,简化工作,节约费用。
4.3建立全面的绩效评估体系
为了更好地对项目建设进行全过程监控,实施评估代建单位的工作绩效、诚信行为,不仅对项目实施的前期、项目实施中进行有效地评估,更重要的是对项目完工后进行评估,并将评估结果作为今后代建单位招投标的重要衡量指标,建立起全面的绩效评估体系。
4.4加强政府监督
对于政府监督要做到内外结合,即内部监督是防止个人舞弊,外部监督是防止组织舞弊。要打破传统的重审批,轻管理,实现政府投资管理模式由被动的审批管理向搞好项目储备、前期研究和加强事中、事后监管转变,对新批准的政府投资项目要依法实现百分之百招标,防止暗箱操作,权利寻租和政府官员腐败等现象,对公益性项目要实行“代建制”,对政府投资的重点项目要上网公布,让社会监督,真正做到“阳光化”。
参考文献
[1]张燕.政府投资项目代建制管理模式研究[j].工程与建设,2007,(6).
[2]周广学,李金修,王相江.政府投资项目代建制模式思考[j].科技信息,2008,(8).[3]张奇.政府投资代建制的模式和进一步规范的建议[j].中央财经大学学报,2006,(5).
[4]尹贻林,阎孝砚.政府投资项目代建制理论与实务[m].天津:天津出版社,2006.
关键词:政府投资项目;代建制;管理模式
1问题的提出
政府投资项目是为了适应和推动国民经济或区域经济的发展,为了满足社会的文化、生活的需要,以及出于政治、国防等因素的考虑,由政府通过财政投资、发行国债或地方财政债券,向证券市场或资本市场融资,利用外国政府赠款,以及行政事业性收入所兴建的固定资产投资项目。在我国传统的计划经济体制下,政府充当着唯一的投资主体的角色,将投资高度集中在其行政控制之下,使政府成为推进国民经济发展的主要动力。20世纪80年代初,我国开始了以市场经济为主导的经济体制改革,国家对计划经济体制沿袭下来的政府投资管理体制暴露出的许多弱点和弊端,如效率低下、资源浪费严重、滋生腐败现象等等,进行了一系列改革,打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式,初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。
目前,受世界金融危机影响,在外需疲软不断加剧,内需潜力亟待挖掘的现状下,我国出台了一系列刺激经济增长的政策。国家实施积极的财政政策以扩大内需,政府投资数额急剧增大,今年中央政府投资总额达9080亿元。所以如何解决代建制实施中存在的问题,尽早对代建制这种建设管理新模式进行系统的分析和研究有着非常重要的理论价值和实践指导意义。
2传统政府投资项目管理模式及其弊端
2.1传统政府投资项目管理模式
(1)组建临时机构建设。这是一种最常用的传统方式。即从政府有关部门临时抽调人员设立工程指挥部或筹建处,负责人通常为政府部门的主管领导,当工程项目完成后,即宣布解散。目前,一些大型的公共建筑、市政工程以及环境治理工程等多采用这种方式。
(2)自行组织建设。即由建设单位的内部处(科、室)自行负责组织项目建设,各行政部门(如教育、文化、卫生、体育部门)或一些工程项目较多的单位,多采用这种方式。
2.2传统政府投资项目管理的主要弊端
(1)项目超概算现象突出。我国政府投资项目的建设者、管理者、使用者都是国家同一机构,在建设实施过程中,往往从本部门利益出发,擅自扩大建设规模,提高建设标准,增加建设内容,导致投资难以控制。三超现象极为严重,多数都超过预算20%-30%,超过一两倍的现象也屡见不鲜。产生这一问题的根源就在于所有者(政府)与使用者(有关建设单位)的责任与利益相分离。在这种关系中,政府投资并承担风险,使用者只收益无风险,导致大量的建设单位不规范行为和“三超”现象存在。
(2)机构重复设置,管理水平低下。目前,大量政府投资项目是由建设单位组建项目管理班子。大部分建设单位(特别是行政事业单位)没有配备熟悉基建技术和经济管理的专业人员,为了某一项目临时组建的基建班子,这种管理班子通常是“大而全、小而全”,管理职位、人员设置复杂,管理人员的水平低下。工程建成后项目管理班子自行解散,导致业主的各项责任难以落实。工程建设中的经验和教训也难以总结和积累,只有“一次教训”,没有“二次经验”,造成社会资源的重复设置,浪费了大量的人力、物力和财力,并引发了大量的质量和安全问题。
(3)政府投资缺乏科学决策和监督评估机制。我国传统的政府投资项目体制以“审批制”为核心内容,政府投资的无偿性,和政府利益部门化及“长官”意志影响很大,政府投资项目的实施又能体现“政绩”,再加上政府官员本身又是“经济人”。因此无决策权力或者权力层级较低的地方政府或部门,将其主要精力用于“跑部钱进”,花精力跑项目、跑资金,却对争取到手的政府投资疏于管理,对项目实施的决策缺乏科学性。另外,政府权力寻租现象严重,政府官员利用自己手中的权力收受贿赂、以权谋私,使得国家或者政府来承担巨额的投资风险,从而导致政府投资失败,“钓鱼工程”、“胡子工程”、“豆腐渣工程”层出不穷,最终严重地损害了政府信誉和广大纳税人的利益。
3代建制的源起和发展
3.1代建制产生的背景
在特定的历史条件下,单一投资主体的投资管理体制对加快国民经济和社会发展发挥了积极的作用。但是,随着市场经济体制的建立,政府投资项目实行的“财政投资、政府管理”的单一模式,即“投资、建设、管理、使用”四位一体,开始暴露出许多的弊端,如“三超”现象,权力寻租现象,政府官员腐败问题等层出不穷,使得传统的政府投资项目管理模式到了非改不可的时候。对政府投资项目的建设实施方式进行体制创新,代建制就是在这种背景下作为一种新型的政府投资项目管理模式而出现和发展起来的。
3.2代建制的发展
代建制管理模式在中国源于厦门。从1993年开始,厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中,通过采用招标或直接委托等方式,将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司,由这些公司代替业主对政府投资项目实施建设,并在改革中不断对这种方法加以完善,逐步发展成为现在的项目代建制度。2001年7月,厦门市开始在重点工程建设项目上全面实施项目代建制。2002年3月开始在土建投资总额1500万元以上的市级财政性投资建设的社会公益性工程项目中实施项目代建制度。上海从2002年起实行代建制,其核心为:实行政府投资职能与投资管理职能分离,投资管理职能与工程管理职能分离,从而切实转变政府职能,最大可能地发挥投资效益,提高建设管理水平。深圳市借鉴我国香港地区的做法,于2002年7月18日成立了深圳市建筑工务局,作为负责政府投资的市政工程和其他重要公共工程建设管理的专门机构,代表政府行使业主职能。其改革的总体思路为:按照“相对集中,区别对待”的原则。2002年北京市第一个代建制项目试点是回龙观医院项目,之后又陆续推出了北京市残疾人职业培训和体育训练中心、北京市疾病预防控制中心等建设试点项目。国家发展改革委于2004年9月决定以中国残疾人体育综合训练基地建设项目为试点,实行中央政府投资项目代建制。
3.3代建制的管理模式
代建制在我国的出现已有十余年,目前全国有二十多个省市开始了代建制的试行和推广工作。到目前为止,已形成了三种不同的管理模式:以政府为主导、以社会为主导和介于二者之间的模式。
(1)模式一:政府专业代建公司模式,由政府组建或指定若干具有较强经济和技术实力的国有建设公司、投资公司或项目管理公司,对指定项目实施代建,按企业经营管理。
(2)模式二:政府专业管理机构模式,由政府成立具有较强经济、技术实力的代理机构,按事业单位管理,对所有政府投资项目实施代建。
(3)模式三:项目管理公司竞争代建模式,政府设立准入条件,核准若干具有较强经济技术实力,有良好建设管理业绩并能承担投资风险的项目管理公司参与项目代建竞争,由政府招标选择较好条件的公司承担代建任务。
比较而言,模式一政府意愿虽然可以较好的实现,但由于代建单位事实上与政府还是一种行政隶属关系,市场化不够彻底,难以避免政府寻租行为的存在。模式二中代建事业单位以政府的身份出现,便于协调建设中的各种问题,代建事业单位是新设机构,实质上是政府机构的一种职能
延伸,是一种变相的行政性垄断。不仅增加了财政支出,而且使得其它市场主体失去了竞争项目管理的机会。一旦项目多,任务重,会导致管理力度和水平的降低,会降低政府投资项目的效率。模式三由政府设立准入条件,引入竞争机制,通过招标选择代建单位,可以避免制定做法的不科学性,也可以较好地避免“三超”的弊端。但是由于代建单位属于赢利性企业,在委托问题中由于信息不对称,会使得政府主管部门和代建单位之间存在道德风险的问题。
4代建制的完善措施
4.1制定完善代建制的法规政策
目前我国地方出台了一些代建制管理的暂行规定,各自为政,比较混乱,全国缺少统一指导规范。建议我国相关部门积极组织力量,尽快出台《政府投资项目代建制管理办法》,将代建制的基本框架建立起来。该办法主要内容应该涉及代建项目类型、代建项目工作程序、项目代建单位条件与选择、代建工作内容、代建单位的权利与责任、代建项目执行标准、代建项目报告制度、代建项目执行标准、代建项目报告制度、代建项目的验收与移交、代建项目咨询管理费用标准与支付、代建项目中止与终止、防止腐败条款等众多内容。从而为代建制的实施与发展指明方向。
4.2建立简单可行的承包商准入制度
为了有效地遏制承包商的舞弊行为,可以要求承包商在参与政府投资项目时,必须提供有关资料来证明自己没有偷税漏税、违法、违约、行贿的前科。也可借鉴英国承包商资质管理模式,建立政府投资工程认可承包商名册,这样就可以减少业主对公司审查的工作,简化工作,节约费用。
4.3建立全面的绩效评估体系
为了更好地对项目建设进行全过程监控,实施评估代建单位的工作绩效、诚信行为,不仅对项目实施的前期、项目实施中进行有效地评估,更重要的是对项目完工后进行评估,并将评估结果作为今后代建单位招投标的重要衡量指标,建立起全面的绩效评估体系。
4.4加强政府监督
对于政府监督要做到内外结合,即内部监督是防止个人舞弊,外部监督是防止组织舞弊。要打破传统的重审批,轻管理,实现政府投资管理模式由被动的审批管理向搞好项目储备、前期研究和加强事中、事后监管转变,对新批准的政府投资项目要依法实现百分之百招标,防止暗箱操作,权利寻租和政府官员腐败等现象,对公益性项目要实行“代建制”,对政府投资的重点项目要上网公布,让社会监督,真正做到“阳光化”。
参考文献
[1]张燕.政府投资项目代建制管理模式研究[j].工程与建设,2007,(6).
[2]周广学,李金修,王相江.政府投资项目代建制模式思考[j].科技信息,2008,(8).[3]张奇.政府投资代建制的模式和进一步规范的建议[j].中央财经大学学报,2006,(5).
[4]尹贻林,阎孝砚.政府投资项目代建制理论与实务[m].天津:天津出版社,2006.