烟草农业发展中政府角色转换的历史考察

摘 要:不同社会历史时期、社会发展的不同阶段,政府的职责和功能都不同,政府角色也会随着社会历史的发展变化而变化。中国烟草农业的发展几百年,政府对烟草农业的管理经历了从无到有,从开禁到逐步规范管理,也经历了一个漫长的转换过程。
　　关键词:烟草;农业;政府角色;转换;历史;考察
　　
　　1 建国前政府在烟草农业发展中的角色
　　
　　政府对烟草产销活动的限制最初表现为重税高价的“寓禁于征”,后较多采用特许经营、行政许可、烟草专卖、烟草赋税等方式进行政府管制。
　　(1)北洋政府时期的烟酒特许经营。北洋政府借鉴外国经验,于1914年1月在国内实行烟酒特许经营,开创我国对烟草政府管制的先河。通过采取特许经营制来对烟、酒等奢侈消费品征收重税,即从事制造、批发和零售烟酒业务者必须向政府缴纳贩卖烟酒特许牌照税以取得特许经营资格。由于当时的卷烟加工业基本为外国资本垄断,特许经营范围不包括卷烟。1914年1月和7月,北洋政府分别发布《贩卖烟酒特许牌照税条例》和《贩卖酒特许牌照条例施行细则》,规定凡批发、零售烟草者,均应提出申请书到主管官署领取贩卖特许牌照,并对特许牌照的种类、保管、使用、缴销及颁发机关等作了相应规定。同时还规定有关官吏可对营业者的牌照进行检查,无证经营者视情节轻重处以不等罚金。部分省也发布了有关烟酒特许牌照税的规章,明确规定对烟草产销业务实行特许经营。为保证政策的落实,北洋政府财政部于1915年11月至12月派员到部分省、市检查特许牌照的领取、使用、保管等情况。
　　(2)国民政府的烟酒行政许可、准运制。①卷烟及熏烟叶经营行政许可。20世纪的二、三十年代,我国民族卷烟加工业及熏烟叶(烤烟)有了一定的发展,国民政府为加强管理,对卷烟及熏烟叶的经营实行行政许可。国民政府财政部于1927年11月颁布《卷烟营业牌照章程》和《卷烟营业牌照施行细则》,规定凡以售卖卷烟为业者,必须领有营业牌照;并对卷烟营业牌照的种类、等级、申请、换领、改照、变更、使用、保管、检查各个方面都制订了相应的条款。此后又于1928年产3月,颁发《烟类营业牌照税暂行章程》及《烟类营业牌照税章程施行细则》,将行政许可的范围扩大到一切烟叶制造品。1935年1月,颁发《烟酒营业牌照税施行细则》等。虽然对内容进行了多次修订补充,行政许可的规定却基本未变,并一直执行到1942年施行战时烟类专卖制度。②准运制。1927年后,国民政府及一些地方政府制定发布了一系列章程规范烟类准运制度。除《烟酒公卖暂行条例》中有关规定外,国民政府于1929年发布的《各烟厂烟件改退改运暂行规则》、1933年发布的《卷烟报运规则》、《卷烟用纸购运规则》、《土烟叶特税稽征处罚规则》、《熏烟叶稽征处罚规则》等,都对烟类准运作过规定,如将准运证明定义为“运照”、“准运单”。“运照”又分为“统税运照”、“免税运照”、“舶来卷烟运照”,“准运单”分为“改运单”和“临时运单”等。明确准运范围与准运申办程序。同时,地方政府制定的有关章程中也对烟类准运做了规定。
　　
　　2 全面干预:1949-1981年政府在烟草农业发展中的角色
　　
　　新中国成立以来,我国烟草农业几经起落,在政府的全面干预下得以较快发展。全面干预与管制角色有很大区别。全面干预角色中的政府就象超人,它不仅通过法律体系许可或禁止某种行为,还加强了对经济生活的干预,对经济活动的监控与调节,对社会事务和经济事务也大包大揽,取代市场来主宰市场经济。在我国最突出的表现就是计划经济时代的计划指令、计划配置资源。新中国成立后,政府制定了“重点恢复老烟区,适当发展新烟区”的方针,1950年把烤烟生产列入国家统一计划,实行统购统销,发放贷款,优先供应烟草生产所需的商品肥料及烤房所需的木料、煤炭等物资,促进了烤烟生产的发展。1952-1956年,我国烤烟不断增加,产量也增加到39.9万吨,烤烟品质也有所提高,很快地扭转了高档卷烟原料依赖进口的局面,过去被“洋烟”垄断的卷烟市场,迅速被国产卷烟所取代。在“大跃进”和三年经济困难时期,烟草生产急剧下降。1963年12月,国务院召开全国烟叶增产会议,加强了对烟叶生产的领导,改进了烟叶的收购和奖售办法,保证烟区所需的肥料、煤炭、木材等物资的供应。根据国务院的决定,1963年成立了中国烟草工业公司。1964年又试办烟草托拉斯,对烟草的收购、复烤、分配、调拨实行统一经营,对卷烟工业实行统一管理,此时的种植业又出现了新的发展趋势。到1967年,烤烟种植面积发展到610.95万亩,比1961年增加了1.8倍;总产量猛增到56.7万吨,比1961年增加了4.9倍。“文化大革命”期间,烟草生产管理机构多数遭到破坏,烤烟生产大幅度下降,加大了供需矛盾。20世纪70年代后,国家又重新公布了一些扶持烟叶生产的政策。1973年,国务院批准了一系列实行农副产品统一奖售的办法,鼓励、奖励烤烟种植,如奖粮食、布票、饼肥、木材、化肥等。到1978年,全国烤烟种植面积增加到919.2万亩,总产量增加到105.2万吨。至此,中国烟草种植面积和总产量已跃居世界第一位。1979年,国家提高了粮食收购价格,而烟草的收购价格却未提高,这相对降低了烟粮比价,导致烤烟种植面积下滑。烤烟主产区的河南、山东两省1970年的烟麦比价分别为1:5.27和1:5.13;1979年两省的烟麦比价分别下降到1:4.31和1:4.19。到1980年,烤烟种植面积下降到595.05万亩,总产量减少到71.7万吨,烟草产量比1978年减少了32%。为了促进烟叶生产,国家自1981年起,调整了烤烟收购价格,价格总水平提高了20%,同时对烟草生产经营管理体制进行了改革。
　　
　　3 组织推动者:1981年后政府在烟草农业中的角色
　　
　　实践证明,全面干预对恢复我国烟草农业的发展功不可没,但随着改革开放的进行,全面干预角色已不能适应发展需要,政府角色由全面干预向组织推动者转变。这一时期组织推动者的角色,主要特征是政府不再大包大揽,而是走向适度放权,政府只负责组织机构、管理模式的搭建,负责相关法规制度的出台,然后推动各地执行。改革开放初期,国务院批准同意对烟草行业实行国家专营。1982年1月1日,中国烟草总公司正式成立。成立中国烟草总公司实际上就是把事关烟草的烟叶种植、卷烟生产、商业批发,分别从供销合作总社、轻工部和商业部划出来,变成'一条龙'管理。从1981年到1985年的中国烟草,主要任务就是“关停并转收”,形成全国烟草行业集中统一经营管理的格局。
　　1986年至1990年的五年期间(“七五”计划期间),烟草行业认真贯彻“计划种植、主攻质量、提高单产、增加效益”的烟叶生产指导方针,烟叶年产量由127万吨增加到210万吨,其中上等烟比例从5.4%提高到16.6%,实现了产、供、销基本平衡,略有储备,并有一定数量的出口。1989年以后,烟叶种植推行“良种化、区域化、规范化”生产技术措施,加强烟草品种审定工作,建立健全种子管理制度和良种繁殖体系。从1989年到1996年的7年间,由于政策明确、科技兴烟力度大,烟叶生产总体水平和烟叶质量上了一个台阶,烟叶年收购量都在200万吨左右,基本上满足了国内卷烟工业的需要。

　　1997年由于粮食、棉花价格持续走低,导致烟粮比价过高,烟叶出现盲目发展现象,全年收购烟叶340多万吨,创历史最高纪录。随后国家对烟叶种植进行严格的宏观调控,并大力推广烟草种植新型实用技术,如“三段式”烘烤工艺及其配套技术等,将烟叶收购合同制作为一项基础工作来抓,烟叶质量进一步提高,烟叶工商交接合格率明显好转,保证了烟叶的协调稳步发展。
　　
　　4 改革引导者:入世后政府在烟草农业发展中的角色
　　
　　入世后,政府在烟草农业发展中的角色发生了巨大变化。政府似乎正走向“幕后”,它不再对组织架构等进行具体指导,只是给烟草农业和烟草行业的发展指出前进方向,引导烟草农业和烟草行业向着它的方向改革前进。2003年起烟草行业开始了自国家烟草专卖局(中国烟草总公司)组建以来的重大行业内部体制改革,即工商管理分开。
　　2005年11月,国务院有关进一步理顺烟草行业资产管理体制的文件下发,明确提出烟草行业继续实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”的管理体制,由中国烟草总公司依法对所属工商企业的国有资产行使出资人权利。至此,烟草行业结束了长达二十余年的出资人缺位、责权利不明晰的状态。与此同时,烟草行业公司制改造全速推进,烟草工、商企业由《企业法》规范的企业转变为由《公司法》规范的公司。体制改革的不断深入,使烟草行业大企业、大品牌的发展如鱼得水。卷烟工业企业和品牌的快速发展,对烟叶原料保障提出了更高要求。2005年,随着中央关于“工业反哺农业、城市支持农村”、“建设社会主义新农村”等政策的出台,国家烟草专卖局积极响应中央三农政策,提出了“重心下移、着眼基层、突出服务、加强基础”烟叶工作方针,大力加强烟叶生产基础设施建设,改善烟农的生产生产条件。截至目前,国家局已投入烟叶基础设施建设专项资金200多亿元,用于建设、改善烟区的道路、沟渠、水窖、堤坝、烤房等。
　　2007年,国家烟草专卖局提出从传统烟叶生产向现代烟草农业转变的战略构想,被简称为“一基(烟叶生产基础设施)四化(规模化种植、集约化经营、专业化分工、信息化管理)”的现代烟草农业战略构想。2008年,当党的十七届三中全会又将目光转向中国农村时,烟草行业的现代烟草农业发展已经如火如荼展开,烟草农业的专业化分工、集约化经营、机械化生产、信息化管理已现雏形。
　　我国烟草农业中的政府角色,随着社会历史的发展变化而变化,推动着烟草农业向现代烟草农业方向发展,它本身也从一个单一的管制主体逐步演化成角色丛或角色复合体,成为了新制度的制定者,新服务的提供者、新竞争的维护者。它既是适度干预型政府、公共型政府、再调节政府的混合体,又具有确定法律基础、保护一个未被破坏的政策环境,包括保持宏观经济的稳定、投资于基本的社会服务和社会基础设施、保护弱势群体、保护环境等基本责任。
　　
　　参考文献
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　　[2]胡鞍钢,王绍光.政府与市场[m].北京:中国计划出版社,2000.
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　　[4]曾薇.论我国烟草专卖制度[d].湖南大学硕士论文,2006.