高等教育质量管理的基本矛盾

　　评价是高等教育质量管理的核心活动，是实现质量管理的重要手段与方法，对提高教育质量和办学效益起着至关重要作用。高校在自身发展过程中存在组织惰性问题，外部质量评价作为宏观高等教育管理工具既有合理性也有其必要性。然而外部评价在高等教育质量管理实践中却经常迫使高校唯外部评价指标马首是瞻，进而压抑高校多元化发展，高校趋同化成为一个难以回避的问题，这使得外部评价与内部多元发展成为当前我国高等教育始终无法绕开的一个基本矛盾。

　　—、对多元化的认识论误区

　　对高等教育办学质量进行评价是政府宏观教育管理的主要手段。我国《高等教育法》第44条也明确规定“高等学校的办学水平、教育质量，接受教育行政部门的监督和由其组织的评估”。然而，自首轮本科教学水平评估以来，以政府为主体的外部评价就饱受来自各方的批评与指责，外部评价的积极功能不仅没有得到有效发挥，其负面效应却愈发突显。其异化、不科学与缺陷性集中表现在外部评价严重阻碍了高校内部多元化发展，同质化成为外部监控与内部发展矛盾的突出焦点。

　　针对同质化问题，国内学者的解决方案基本上集中于两种思路：一是评价主体多元化，二是评价标准多元化。评价主体多元化认为需要化解对政府单一主体的路径依赖，采用治理主义的方法策略，重新定位政府、社会与高校的职责，建立社会多元参与的评价机制，发展专业行会进行专业认证等。这一思路将重心放在评价主体的权力平衡上，仅仅解决了自律与他律的关系问题，并没有从根本上回答自律与他律的方式途径。评价标准多元化则强调对高校进行合理的分层分类，针对不同层次类型高校制定不同标准。分层分类标准对于缓和同质化矛盾有重要作用，但其治标不治本，由于高校数量众多，即使同一层次、同一类型高校仍存在较大差异性。

　　事实上，高校的多元化发展远不是增加几个评价主体和几套评价标准就能够解决，主体多元、标准多元和指标多元只能获得形式多元性，并不一定能够确保高校多元化发展。多元化的核心并不在“多”，而是高校基于自身的自主发展，“多”只是外在表现形式。当前高等教育质量管理矛盾表现为主体与标准单一，实质却为评价机制与方式的僵化与不合理，亟待改变的是评价机制与方式，而不单是形式上的评价主体与标准。

　　二、评价转向：从结果质量到过程质量

　　我国高等教育质量管理的长期路径选择是基于结果的评价制度，过分关注可观测的产出结果，倾向把复杂的高等教育质量简化为易于测量和识别的数字信息，数量化和指标化成为外部对高校评价的主要方法。整个评价过程首先对办学质量设立不同的评价标准，然后根据各个高校在不同指标上的表现进行打分，再结合不同的指标权重最后形成总的分数或等级。这使得评价指标成为评价活动的核心，可量化的质量评价指标被奉为圭臬，导致高校在实际质量管理工作中并未将重点放在如何提高与改进教育质量，而是努力使自身的办学结果往外部评价指标上靠拢。

　　一直以来，我们都将问题与矛盾的重心放在评价主体与标准的“形式多元”上，并没有聚焦评价机制与方式的“内容多元”上。当前以高等教育质量为名的各种评价均只关注高校的办学结果和产出，并不注重质量的生成过程，因此很容易造成高校内部质量管理以外部评价指标为导向，进而阻碍办学多样性的实现。这种基于结果评价的质量管理方式一方面对基础条件较弱的学校不公平，另一方面也不利于高校多元化与个性化发展。

　　传统高等教育质量评价是一种政府主导的外部行为，关注的是高校办学的绩效结果与实力水平，主要通过对高校绩效产出的优劣高低进行判定，检査高校是否满足和达到外部利益相关者需求。这种质量评价范式实际是高等教育问责的延续，背后体现了一种绩效质量观，强调高等教育产出与效益的衡量，其本质是对高校办学结果的问责。“在一定条件下，外部问责对学校绩效有积极的影响，而有时却不会有此影响。从强大的外部问责的可实施性的程度来说，如果它所颁布的标准和激励机制对学校的内部问责不利的话，就可能会破坏学校的组织能力，从而损害它的目标。”其反映的根本问题是，在高等教育质量管理中，以政府为代表的外部与高校内部之间的责任与权力边界应该在哪里，各自的角色和功能是什么，以及应该采取一种什么样的机制来实现内外部的互动与对接。

　　高等教育质量始于办学目标的确立。因此质量管理需建立在高校自身设立的办学目标基础上，政府作为外部重要质量管理者，应当发挥咨询和建议功能，主要评价大学内部质量管理措施能否以及是否实现高校自身设立的质量目标，而不是利用行政手段规定具体质量标准和办学行为。外部评价作为促进和保障高等教育质量的辅助力量，应依据高校自身确立的质量使命对办学质量管理行为的成熟度进行评价，主要审查高校内部建立的质量管理制度和活动机制在多大程度上能够帮助学校实现自定的质量目标。这样一来，外部评价将不再直接对高校的办学质量结果进行评价，而是通过对高校内部质量管理过程成熟度的评价来达到质量保障目的。

　　异质性是大众化阶段高等教育发展的基本特征，其要求不同高等教育机构应具有各自的办学目标和规格。“高等教育的质量是一个多维度的概念，它在很大程度上取决于特定系统的环境、学校的使命或特定学科的条件和标准”。避免同质化的关键在于淡化对办学质量结果的直接评价和监控，转向对高校质量管理过程的评价与监督。英国在2002年之前采用直接针对办学结果的学科评估与院校评估模式，耗费了大量人财物力和管理成本，却收效欠佳并遭到学术界的强烈批评质疑。其后英国高等教育质量保证署通过变革质量评价方式，转向对高校内部质量管理过程的审查，充分利用高校内部质量保证机制，大大减轻了外部宏观质量管理的负担，有效地实现了内、外部质量管理的平衡。

　　与传统水平评价显着不同的是，成熟度评价的核心在管理层面，并不深人课程与教学、学位授予、科学研究等具体领域，其关注的是作为管理活动的过程质量，而不是作为绩效结果的产出质量。因此，成熟度评价无需对这些办学质量结果做量化评估，而是考查高校在这些方面如何采取有效质量管理措施来实现办学目标。“在一个按照国家监督模式的质量评估系统中，政府应该避免试图完全驾驭高等院校的活动。政府的任务是必须查明各院校将操作一个质量评估系统，质量评估系统的实际设计和操作可以留给高等院校本身。”也可以说，传统方式更多关心评估质量结果，而成熟度则更侧重评价管理过程。外部成熟度评价事实上是建立在高校内部质量管理体系基础上的一种管理评价，从直接评价办学质量结果转向评价质量管理活动过程，这也恰好体现了当代质量管理变革的核心要领。

　　三、成熟度评价与高等教育质量管理

　　多元和自主是高等教育质量管理始终应当坚持的理念，如何实现这一理念则需要在宏观政策安排和制度设计上做出调整。成熟度评价正是基于这样一个逻辑前提，即高校如果能采取合适的质量管理措施，建立完善的内部质量管理体系，高等学校的办学质量就能得到保障。其首先承认高校是质量管理工作的价值主体，质量管理是高校应尽的职责，外部评估仅仅是督促高校更好地完成自身责任，而不是代替高校行使主体义务。因此，宏观质量管理应以评价高校内部质量管理措施、制度和体系的成熟度为鹄的。

　　对于不同高校来说，所谓质量就是基于自身原有水平的提升，而不是让所有高校都达到一个标准和水平，这既不现实也无可能。缺少办学自主权，高校就无法自主制定学校目标规划与管理制度措施，如何通过外部评价引导高校内部自主自觉发展才是宏观质量管理的根本目的。以成熟度评价为基准的质量管理模式能够给予高校充分的办学自主空间，从质量目标的设置到过程措施的采取都是学校自主确定，外部只负责审查质量目标的合理性，衡量过程管理措施是否有效得力，进而判断质量管理的成熟度。通过评价高校内部质量管理成熟度的方式，实质上将质量管理的具体选择权和行为权交给了学校，外部只评价学校对权力的行使情况，并不直接替代高校行使权力，以此确保高校能够结合自身条件和特色实施有针对性的质量管理。

　　高校原发性与内生性质量管理机制的建立是保障办学质量的根本，这也是外部质量管理的目标和作用方向。成熟度评价遵循了高校自我发展的原则，是一种质量管理理念的转变，顺应了高校宏观管理体制变革和政府职能转变的需要。事实上大学并不是不要管理，而是如何在管理中实现引导和激励的功能，避免传统官僚主义和管理主义影响。需要意识到，外部的管理和评价并非一定要有量化的指标体系，评估可以是诊断式的，帮助学校发现问题并予以改进。成熟度评价的实质是帮助学校对内部质量管理活动进行查缺补漏，诊断内部质量管理中存在的薄弱和不足环节，改进和健全高校内部质量管理体系，通过不断提升内部质量管理有效性来改善办学质量。因此，成熟度评价模式能够更好地尊重高校办学自主权，同时也能促进高校多元化与特色化发展，在保证高校办学质量方面体现出更强的辅助性和建设性。

　　只有不断创新评价，才能超越评价，超越评价并不是抛弃评价，而是突破现有评价的不足与缺陷。由于当前宏观质量管理体制设计的不足，导致政府为主的外部质量评价系统与高校内部质量评价系统难以对接，无法形成相互补充和相得益彰的质量管理架构，常常出现错位或直接用外部取代内部系统的现象。这一矛盾突出表现为外部评价内部化和内部评价外部化，正是这种错位使得内外两个主体都没能很好履行各自职责。要解决高等教育质量管理基本矛盾，必须从宏观制度的顶层设计人手。就目前而言，政府尚未完全认清其在整个高等教育质量管理系统中应该扮演的角色和功能，这需要政府从直接评价高校转向借助新的成熟度评价机制对办学质量进行间接管理。转变政府宏观质量管理方式并不是削弱和减少政府的职责，而是通过评价方式的创新带动政府管理模式和整个高等教育管理体制的变革，在外部监控与内部发展之间形成一种张力的适应。

　　成熟度评价方式适应了整个高等教育的发展趋势，一方面能够实现外部监督和问责的功能，另一方面又以最小化干预为高校自主发展留下足够空间，成功地兼顾了高校内部与外部管理两个必要性，是化解当前我国高等教育质量管理基本矛盾的重要选择。与之前评价模式相比，成熟度评价是一种对高校办学行为侵人性与干涉性较小的质量管理方式。如果运用得当，成熟度评价将会成为协调高校自主内涵发展与政府宏观质量管理的政策杠杆，其背后体现的意蕴甚至要大于实际意义，或许能够为更深层次的高等教育管理体制改革提供积极的思路与方法。

　　朱守信   杨颉(上海交通大学，上海200240)