海南省社会医疗保险城乡统筹的策略分析

　二、海南省社会医疗保险城乡统筹的重要性
　　社会医疗保险城乡统筹已成为理论界关注的焦点问题，国家在政策层面也进行了一定的指引。王东进认为制度分设、管理分割、资源分散的“三分”格局增加了社会医疗保险的管理成本，降低了管理效率，不利于改变城乡二元格局，对体现制度公平、促进社会和谐造成负面影响[1-2]。郑功成提出“十二五”时期医保制度建设的重心要从扩大覆盖范围转移到提升质量上来，而提升质量的首要任务是城乡统筹[3]。在国家政策层面，《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）》提出探索建立城乡一体化的基本医疗保障管理制度，并逐步整合基本医疗保障经办管理资源。《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》对统筹城乡居民医疗保险又提出了要求，明确强调加快建立统筹城乡的基本医保管理体制，探索整合职工医保、城镇居民医保和新农合制度管理职能和经办资源，有条件的地区探索建立城乡统筹的居民基本医疗保险制度。
　　基于海南省社会医疗保险的现状，筹资标准通过建立和经济发展水平、政府财政承受能力、参保（合）人经济承受能力的良性互动机制即可实现合理浮动，覆盖率显著提高。海南省社会医疗保险建设更重要的是对制度内涵的提升，除在提高管理服务水平和改善费用支付方式方面进行探索外，还需要考虑制度的城乡统筹。
　　三、海南省社会医疗保险城乡统筹的思路
　　当前，国家层面尚未出台社会医疗保险城乡统筹的顶层设计，不少地方已经开始探索社会医疗保险城乡统筹，但具体的发展路径各异，如广东东莞已将城镇职工医保、城镇居民医保和新农合三者合一，设立一体化基本医保制度；而海南三亚实行的城乡居民一体化试点则将城镇居民基本医疗保险和新农合二者合一，设立城乡居民医保制度。如表2所示，海南省城镇居民医保和新农合表现出较高的同质性，城镇职工医保采用统账结合，实行了省级统筹，在筹资标准、报销比例和支付限额远高于城镇居民医保和新农合[4]。因此，将三亚城乡居民医保一体化的思路在海南全省推广符合海南省社会医疗保险的现实，在城乡居民医保的筹资标准、待遇水平和城镇职工医保相近时最后整合为单一制度。
　　四、海南省社会医疗保险城乡统筹的难点及建议
　　社会医疗保险城乡统筹不单是城镇职工医保、城镇居民医保和新农合之间制度如何整合的问题，还涉及管理经办体制如何理顺的问题。如表2所示，目前海南省城镇职工医保、城镇居民医保的行政管理归属于人社部门，由其下属的社保局经办具体业务；新农合的行政管理归属于卫生部门，由其下属的合管办经办具体业务。当前海南省人社部门和卫生部门对实施居民医保城乡统筹已基本形成共识，但对于城镇居民医保和新农合制度整合之后的管理经办的归属问题存在较大争议。
　　（一）人社部门管理经办的利弊分析
　　城镇居民医保和新农合整合之后由人社部门管理和经办的典型地区是天津。在长期管理经办城镇职工医保的过程中，人社部门已经建立了一套较为完备的经办网络，拥有一支较为专业的经办队伍，在保费征集、基金管理与运营、定点医院管控方面具有较为丰富的经验，尤其在作为第三方对医疗服务供给方的费用控制上有内在驱动力，较为合理地控制着医保基金的支出，保障了基金的安全。但城乡居民医保统筹之后由人社部门管理经办的最大弊端在于不利于基层医疗卫生服务体系的建设，对农村居民的医疗服务和健康水平都将产生不利影响[5]。因为在新农合的实施过程中，通过对报销比例方面的设置，较为合理地引导了农村居民的就医，有效地带动了县、乡（镇）、村医疗机构的发展，实现了农村卫生服务体系的整体发展。
　　（二）卫生部门管理经办的利弊分析
　　以浙江嘉兴为例，其将城镇居民医保和新农合整合为城乡居民合作医疗之后，由卫生部门管理和经办。卫生部门管理经办的优势在于可以分发挥卫生部门主管医疗机构，熟悉医疗业务，了解居民医疗需求的优势，甚至可以将公共卫生服务的某些项目植入医疗保险，制定出科学的医疗保险实施防范。从国际经验来看，在建立了法定医疗保障制度的112个国家中，有69.6%的国家将医疗保障制度与医疗卫生服务交由统一部门统筹管理①。但实践证明卫生部门“一手托两家”将导致对医疗服务供给方监管制约机制的缺失，不利于费用控制，即在医疗保险费用支付方式上更多地照顾了医疗服务供给方的利益。
　　在实践上也有不追求管理经办统一的情况。如广东惠州、江苏无锡等地实行制度分设，行政管理统一，业务经办统一，即将新农合的管理经办从卫生部门划入人社部门，但继续保留该制度，继续维持城镇职工医保、城镇居民医保和新农合独立运行的局面。江苏兴化市也是继续保留三个制度并存，各自归属于人社部门和卫生部门，但整合了业务经办，即实行制度分设，行政管理分开，业务经办统一。但这两种方式不涉及制度的整合，不符合本文提出的居民医保城乡统筹的思路。
　　从社会医疗保险“一元制”的制度发展趋势和社会保险的整体性考虑，海南省居民医保城乡统筹之后的管理经办交由人社部门更为合适。三亚在试点过程中也在这方面进行了探索，将新型农村合作医疗办公室和城镇居民基本医疗保险中心的职能整合，成立三亚市城乡居民医基本医疗保险中心；将原各镇社会保险服务站和农村合作医疗管理站进行整合为三亚市社会保障服务站；在各镇辖区村委会设立劳动保障服务站。
　　综上所述，今后海南省社会医疗保险建设的重心应转入质量提升阶段。做好医保城乡统筹工作是现实的需要，也契合《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》的政策精神。综合考虑海南省城镇职工医保、城镇居民医保、新农合的保障对象、参加原则、基金构成、保障期限、筹资标准、待遇支付标准和统筹层次等因素，以及三亚城乡居民医保一体化试点工作，海南省城乡医保城乡统筹可现行城镇居民医保和新农合，适时再与城镇职工医保整合为单一制度。在海南省社会医疗保险城乡统筹的过程中，管理经办的归属问题是难点，可以考虑统一划归为人社部门管理。
　　（责任编辑：陈薇）
　　参考文献：
　　[1]王东进.加快基本医疗保险城乡统筹的步伐[N].人民日报，201 2-05-15.
　　[2]王东进.切实加快医疗保险城乡统筹的步伐[J].中国医疗保险，2010（8）：6-8.
　　[3]郑功成.加快医保城乡统筹正逢其时[J].中国医疗保险，2012（4）：9-10.
　　[4]赖志杰.医保城乡统筹路径探析[J].中国国情国力，2012（10）：4-7.
　　[5]高广颖等.试论新农合与居民医保一体化管理的条件和原则分析[J].中国卫生经济，2011（7）：49-51.