金融消费者权益保护存在的问题和建议路径研究

　而从我国金融消费者的保护现状来看，尽管“一行三会”均已设立了金融消费者保护机构，但严格意义上的处理消费者投诉以及相关的调查和解决制度尚存诸多空白，金融消费者被侵权现象日益凸显，权益保护还面临法律环境不健全等诸多问题。因此，加强金融消费者权益保护工作已经成为迫切需要解决的问题。
　　一、金融消费者权益保护面临的主要问题
　　（一）已有的法律制度缺乏完善的保护条款，保护规范具有一定的局限性
　　在已出台的《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等法律法规中，对于约束金融产品和金融服务的提供者、保护金融消费者，使用的均是窄口径的“存款人保护”、“被保险人保护”等概念，　保护规范具有很强的局限性，且混淆了契约保护与法律保护、平等保护与适度倾斜保护之间的差别，没有明确的专项条款。同时，上述法律的出发点在于维护金融机构的安全与效益，忽视了金融消费者保护与金融风险的关系，权利的实现与救济机制存在渠道不畅问题。《消费者权益保护法》没有将金融产品与服务规定其中，没有回应金融消费者所具有非常明显的专业性和特殊性，其适用性明显不强。近几年来，各地人民银行在总行的要求下，从维护金融稳定的角度出发，探索制定了《金融消费者权益保护办法》，对人民银行应处理金融消费者申诉的事项及可采取的措施、金融消费者的界定及享有的权益、金融机构在维护金融消费者权益方面的义务、金融消费者权益争议的处理渠道及方式等内容进行了规定，但由于法律级次低，加之与其他相关金融法律不完全相衔接，造成人民银行对一些金融机构损害金融消费者权益的行为处理难度增加。
　　（二）金融消费者保护的信息披露和监管滞后，弱势地位特征明显
　　金融消费者作为一类特殊领域的消费者，在与金融机构博弈中，自身势单力薄，专业知识有限，面对具有强势地位的金融机构以及技术革新和层出不穷的金融创新，不仅在获取信息上依赖金融机构，在选择产品时没有充分的自主权，甚至没有商讨合同条款的权利，弱势地位特征明显。同时，随着金融创新的不断推进，各种金融创新产品包括金融衍生品也开始在普通家庭中流行。但是，由于现行法律对金融机构信息披露义务及法律责任规定的落后，导致这些复杂的金融产品并没有得到金融机构充分的信息披露。金融机构在尊重和保护消费者知情权方面跟进业务开展衔接不力，特别是在提示购买金融理财产品风险、提示金融市场风险以及及时通知和提醒客户重要事项方面尤为突出，甚至有的金融机构从业人员推荐产品时往往片面鼓吹其收益，对产品风险等或是没有披露或只是口头模糊地进行了披露，一定程度上误导消费者盲目购买。
　　（三）金融机构侵犯消费者权益的现象增多，形式趋于多样
　　多年来的实践证明，金融机构往往借助契约自由侵害消费者的知情权和安全权，免除自身义务和法律责任。主要表现为：储户存款被冒领，侵害消费者资金安全权；开立存款户必须同时办折办卡，侵害消费者自由选择权；发售理财产品忽视风险提示，侵害消费者知情权；擅自“转让”客户信息，侵害消费者隐私权；对冒领存款拒不退还，侵害消费者求偿权；错登个人信用记录，侵害消费者声誉权；通过霸王条款侵害消费者公平交易权；对格式合同条款不做解释，侵害消费者受教育权等等。这些问题的存在，折射了强化金融机构法定保护义务、完善金融机构民事责任规则、提高消费者获得权利救济机会的迫切性。
　　（四）金融消费者教育网络资源不够丰富，自我保护能力不强
　　目前仅有中国银监会的公众教育服务区、中国证监会的消费者风险提示和投资者教育，教育手段、载体还不够丰富，导致在金融工具的选择上，消费者很难结合自己的需要和偏好对金融产品真实的成本、风险和金融工具的适用性做出比较，更容易被大众传媒的时尚潮流所误导，进而产生羊群效应。同时，与金融理财产品和金融服务方式创新的速度相比，金融理财知识普及的速度远远落后。特别是农村消费者的金融理财知识缺乏，农村金融消费者依法维护自身合法权益的能力不高。
　　二、发达国家和国际组织的制度标杆与参考
　　（一）组织规则见长的英国金融消费者的保护
　　英国是金融消费者权益保护最具代表性的国家。2000年颁布的《金融服务与市场法》，认同消费者保障与维持金融市场的国际竞争地位的整体利益息息相关，法例给予消费者全面的保障。该法例明确规定金融服务管理署（Financial　Services　Authority，以下简称FSA）负责监管各项金融服务，同时设立单一申诉专员和赔偿计划架构，为金融服务消费者提供进一步保障。该法例还要求FSA负责保障消费者，推行消费者教育，加深公众对金融体系的认识，以及确保消费者获得适当保障。
　　2001年6月，FSA启动了公平对待消费者项目，同时要求各金融机构在推销金融产品时都要保证高度透明，使每个消费者在购买金融产品时都清楚地知道自己的风险。2005年5月，FSA发布《关于金融服务投诉指引》，详细列举说明消费者可对金融机构的服务或产品投诉的情形以及消费者不能或没有理由向金融机构投诉的主要情形。2006　年10　月FSA出台了新的金融机构《业务原则》，总共11　条原则中涉及消费者权益保护的有5条。具体包括：金融机构必须给予消费者利益以合理的关注，公平对待消费者；有义务向消费者提供其需要的信息，并且用清晰、公平、无误导的方式向消费者传达信息；必须公平地处理利益冲突问题，包括自己与消费者的利益冲突以及消费者之间的利益冲突；对任何依赖于其判断的消费者都必须保持合理的谨慎，以保证自己的建议和决定的适当性；当金融机构对消费者的财产负责时，应对消费者的财产提供足够的保护。
为实现保护消费者的监管目标，FSA按照《金融服务及市场法令》，整合原有的金融业巡视员组织，成立统一的金融巡视员服务公司（FOS），对金融机构进行管辖以及处理消费者对金融机构投诉纠纷。FOS基于中立立场来解决争端纠纷，进行调解，做出裁定，其争议处理程序科学、透明、缜密、务实。FOS的设立为消费者提供了一个替代性的争议解决途径。在消费者教育方面，FSA为消费者提供信息和指导意见，将传授金融知识纳入教育体系， 提供“一站式”公众咨询服务、消费者刊物和编制金融产品比较表等。
　　英国的行业自律机制在保护消费者权益方面也发挥着十分重要的作用。如英国主要银行及房屋贷款协会公会都同意遵守的《银行业守则》，属于行业自律性规则，它包含了银行业须做出承诺的主要事项，确保提供的一切产品与服务符合本守则。银行业守则标准委员会负责为采纳该守则的银行和房屋贷款协会公会进行登记，向采纳机构提供守则解释等方面的指导，并负责监察遵守守则情况。在金融机构违规时，委员会通常先将违规指控，转交给有关金融机构采取适当行动，并要求它们作出解释。为确保守则的贯彻执行，委员会有权采取警告、谴责等方式，警示没有遵守该守则的机构。
　　（二）以立法为先导的美国金融消费者保护
　　美国关于金融消费者保护的法律体系比较完善。二十世纪60　年代以来，美国就出台了一系列以保护消费者权利为主旨的金融立法，如《诚实信贷法》、《公平信贷报告法》、《信贷机会公平法》、《住宅贷款信息披露法》、《金融隐私权法》、《据实披露存款资料法》等，并将执行这些法律的职责指派给金融监管当局。依据这些法律，金融机构在服务中必须诚实守信，平等对待不同状况的金融消费者；必须保护消费者的金融隐私、防止消费者个人信用记录被非法使用；必须向客户充分披露账户信息；向公众公布其可贷资金情况；帮助满足银行服务不足的社区居民的信贷需要。
　　长期以来，美国保护金融消费者的职责由多个监管部门担负。反垄断和保护消费者由联邦贸易委员会负责处理；与保障金融机构客户有关的事宜，由联邦贸易委员会及其他金融监管机构（如货币监理署、联邦储备委员会、联邦存款保险公司及互助储蓄银行监管署等）负责处理。这些监管机构有权对违反任何有关保障客户法规的金融机构采取执法行动。如，在消费者投诉程序设置方面，遵循先内部解决，不能达到满意结果时才诉诸外部程序处理的原则。消费者拟对某金融机构提出投诉，可首先联络该机构尝试直接解决有关问题。如果消费者对解决办法感到不满，可向相关监管机构提出投诉，以作进一步调解。如果情况不严重，可要求该金融机构采取补救措施，包括由有关金融机构就监管部门所确定的违规情况作口头或书面承诺。如果情况严重，则监管机构可采取正式执法行动，包括书面协议、勒令停止运作、禁止或免除某类活动等。
　　此外，为应对次贷危机引起的金融动荡、恢复金融市场信心等问题，2008年3月，美国财政部对金融监管体制进行了大规模改革，旨在增强美国资本市场的竞争力，保护美国消费者利益和维护市场稳定。2009年6月奥巴马政府提出全面整改金融体系监管机制计划中，特别成立了金融服务监管委员会，以监视系统性风险。2010年9月17日，奥巴马正式宣布成立美国消费者金融保护局，该机构作为金融机构的监视器，负责实施美国有史以来最严厉的金融保护措施，被赋予了包括制定规则、进行监察、实施罚款等权力，拥有制定和执行信用卡和抵押贷款适用法律、保护金融消费者利益免遭不公平的、欺诈性的金融交易损害的职责，形成了面向金融消费者的强有力的监管构架。
　　（三）国际组织的经验
　　基于金融消费的特殊性，经济合作发展组织（OECD）在2005年7月发布了《有关金融消费者教育问题的若干建议》，对OECD成员国和非成员国的金融机构在金融消费者教育工作方面提出若干原则和具体建议。该建议旨在通过必要的金融教育，促使金融消费者提高对金融产品及风险的理解认识能力，通过提供有关金融信息、指导或客观咨询，提高消费者辨别金融风险并把握金融投资机会的技能和信心，了解在出现问题时寻求救助的方式和途径，促使消费者能采取其他有效手段提高其金融财富。该建议强调金融教育一方面应被纳入金融监管及政府管理框架，并与金融机构监管及消费者的保护一道进行系统性全盘考量；另一方面被纳入金融机构公司治理框架，强化金融机构对消费者教育所应承担的责任。国外的实践表明，法律和组织保障与金融教育是实现金融消费者权益保护的重要途径。
　　三、加强和改进建议
　　（一）完善金融消费者权益保护的法律支持环境
　　修改《消费者权益保护法》，在立法宗旨、专门章节中增加有关保护金融消费者权益的内容，明晰金融消费者和金融机构的权利与义务。加强现有同金融消费者关联的法律法规和《消费者权益保护法》的对接力度，适时进行《人民银行法》的再修改，借鉴英国《金融服务与市场法》将“适当保护消费者权益，维护公众对金融体系的信心”写入立法宗旨中，重点在征信、银行卡、票券、人民币流通、外汇领域、账户管理等金融业务方面，确定实施金融消费者保护的权利机关及职责；确定金融消费争议的解决框架等纲要性、基础性内容，努力维护金融消费者的合法权益，确立央行实施保护的法律地位。同时，依法制定可操作性较强的规章或条例，着重明确规定客户信息的收集、传播和使用，对金融机构的透明度制定标准，增加金融机构与消费者发生争端后的解决机制、侵害金融消费者权益的执法行动等条款内容。
　　（二）搭建高效的金融消费者投诉处理平台
　　建立金融消费者投诉数据库，根据金融消费者投诉的次数和涉及金额进行调查和分析，并通过定期的监测，从比较集中的投诉中识别潜在的金融消费者保护问题，为金融业制定相关政策提供翔实数据和参考依据。从长远看，需要借鉴行政诉讼制度和境外消费者诉讼的特殊制度设计，着眼于金融消费者的弱势诉讼地位，建立区别于一般民事诉讼程序的消费者诉讼制度，包括赋予金融消费者组织的起诉资格、赋予消费者公益诉讼主体资格、确立消费者诉讼对同类产品的普遍约束力，为消费者诉讼设计特殊的程序与证据规则等。
　　（三）提高金融市场的信息披露水平，建立合格金融消费者投资制度
　　金融制度的设计，无论是正式的法律法规还是配套的自律守则或行政建议，都应充分体现信息披露原则。因此，金融机构在披露产品和服务信息时，必须做到全面、准确，既要进行销售前的信息披露，更要在金融产品和服务的存续运行期间以及服务终止之时加强信息披露。例如，银行在销售理财产品时，应将产品的结构、投资风格、市场潜在风险、免责条款等设置情况全面告诉消费者，不能夸大产品 的收益，掩饰产品的风险。同时，探索建立合格金融消费者投资制度，区分一般金融消费者与合格金融消费者，为一般金融消费者划定交易禁区，避免缺乏专业知识和风险承受能力的人进入高风险领域而遭受损失。
　　（四）构建多维金融消费者教育网络，提升金融消费者自我保护能力
　　将金融知识教育纳入到公民基础教育范畴，推动金融常识普及。同时，央行及银、证、保监管当局应在其官方网站上建立消费者金融教育专栏并及时更新材料内容，定期组织开展“金融知识进社区”、“农村金融教育培训”等多种形式的活动，开展长效的金融消费者信息支援。各种消费者组织、金融行业协会也要适时编制金融消费者教育资料、建立包括电子媒介在内的消费者教育载体、定期发布消费者资讯、接受消费者的信息咨询，　出版对金融服务消费者教育以及提供比较金融产品特性的刊物，提高消费者自我保护能力。