公立医院财务监管的问题和策略探讨

一、公立医院财务监管存在的问题
　　（一）监管法律法规体系不健全 法律法规以及制度体系制定比较笼统，有关惩戒规定不够具体，可操作性差，加上在执法过程中，执法力度不够，使得真正因财务违规而承担行政或刑事责任的单位微乎其微；对监管部门、注册会计师、法人等监管责任界定比较模糊。
　　（二）财务自身监管薄弱 第一是财务管理制度建立不够科学严谨，内控范围过于狭窄，落实尚有缺陷。第二是预算管理处于形式化，预算执行不严格，弹性太大并缺乏相应的监督和考核制度。第三是少数财务人员业务不精通，无法按现代理财理念去开展工作，对发现的舞弊问题姑息迁就，使监督工作难以到位。
　　（三）内部审计执行不力 内审人员大多来自财务部门，审计专业水平存在缺陷，主要参与基建项目审计、维修工程项目决算审计等，不能充分发挥内部审计的监督、检查及评价职能。内审制度和程序的不完善也导致审计意见和建议难以执行。
　　（四）多头监管缺乏协调 我国目前有卫生行政、财政、审计、物价、医保等政府部门对公立医院进行监督检查。多头监管各自为战，功能交叉，缺乏横向信息沟通和相互协调，在实际工作中未能形成有效的监管合力。另一方面，各监管部门有权力但又没有明确相应的监管责任，出现多头监管却未能管好的现象，降低了政府监管的威信和效率，也造成了监管成本的增加。
　　（五）社会中介机构未发挥有效监督作用 目前会计师事务所只能对公立医院实行法人年检、资产验证、院长离任等专项审计。究其原因主要有：公立医院出于自身利益的考虑，不愿公开收支结余情况，聘请注册会计师审计的动力不足；不规范的执业环境和不正当的业务竞争，以及对注册会计师监督不力，使得“经济警察”的作用并未发挥出来。
　　二、公立医院财务监管体系构建
　　（一）政府监管 政府监管是指我国的卫生行政、财政、审计、物价等政府部门依据法律和国家有关规定对公立医院的经济活动进行监督检查，并进行宏观调控。
　　（1）建立与健全有效的财务监管法律法规体系。制定适合公立医院实情的财务监督管理制度，可以包括公立医院对外财务报告制度、财务报告审计制度和财务监管工作报告制度。要不断改进和完善财务监管法律法规体系这一政府监管手段，协调各规范之间的关系，保证对公立医院财务监管目标的顺利实现。
　　（2）增强监管合力。将卫生行政部门确立为政府财务监管的主体，负责对公立医院的资产管理、财务监管等，同时与财政、物价等监管部门的协调和沟通，建立畅通有效的协作机制，形成齐抓共管、综合治理的良好局面。为了能实现各政府部门的资源共享和协调配合，可在卫生行政部门内建立一个统一的财务监管信息系统平台，实行微机联网，资源共享，以利于加强政府各监管部门之间的沟通，增强财务信息的透明度。还可以将各部门的监管结果在此系统中共享，有效地避免各监管部门之间的重复监管，各部门还可以全方位、多角度地分析医院的经营状况。
　　（3）全面推行会计委派制。在公立医院推行会计委派制是强化监督制约机制的一种手段。实行会计委派制，首先能够加强政府宏观控制能力，强化会计的监督职能，防止会计信息失真；其次是政府快捷、低成本地获取医院经营活动信息的最佳途径，并约束、监督其行为；能够有效摆脱会计人员与单位之间的依附关系，使会计人员的工作相对独立；可以提高财务人员整体素质，规范财务人员的职业道德。
　　（二）社会监管 主要包括：
　　（1）注册会计师审计。在西方发达国家，有经济活动的地方，就有注册会计师的身影。而在我国，如果不是法律或政策的强制性规定，相当一部分单位不愿意主动聘请注册会计师进行审计监督。建议对公立医院财务状况实行注册会计师年审制度，从制度上保证医院接受注册会计师的审计监督，并将他成为一项制度化、经常化的工作。独立性是注册会计师执行鉴定业务的灵魂，要避免政府的行政干预，使会计师事务所将专业监督和群众监督结合起来，使他们真正发挥“经济警察”的作用。
　　（2）社会公众监管。新闻媒体作为社会舆论的工具，具有公共权力机构的某些特征，而且它还有着一个诸多权力机构所没有的权力—监督报道权及信息传递权。其职责是在第一时间内作出报道或发表独家新闻，揭露真相，对被披露单位形成舆论压力。通过新闻媒体监管，可使医院经营活动中的违规行为暴露在大众监督之下。同时还可借助全社会的力量，如邀请人大代表、政协委员、行风监督员、病员代表等对医院医疗收费、资产管理等情况进行监督，以提高医院经营行为的公正性、透明度。
　　（三）医院自身监管 主要包括：
　　（1）财务部门监管。医院的财务部门是医院内部经济活动的中心，是医院财务监管的主体，这是国家赋予财务部门的法定责任。会计核算与监管并举。会计核算主要是对医院的经济活动包括收支、债权债务、财产物资、工资、奖金分配核算，编制会计报告等。随着医院财务活动的深刻变化，内部控制越来越显重要。医院应注重选择其关键环节、关键控制点和控制方法。还应当结合内部控制制度建立与实施情况，定期对内部控制的有效性进行评价，并对整个内部控制的过程施以恰当的监督，通过监督活动在必要时对其加以修正，确保内部控制制度的贯彻实施。重视财务人员作用，提高财务人员的整体素质。财务人员的专业技术水平和政治思想素质对于发挥其监管作用起着举足轻重的作用，医院一要严把用人关；二要多层次、全方位地加强会计人员的岗位培训；三要实行定期或不定期的岗位轮换；四要加大对财务人员的考评力度；五要加强对财务人员职业道德教育，确保财务人员的政治修养能担负起财务监管这一责任。
　　（2）内部审计部门监管。内部审计是对内部控制的再控制，是医院内部监管的主要力量。内部审计要向医院经营管理的各个环节渗透，实现内部审计全过程、全方位的监督。坚持以财务收支审计和内部控制审计为主，以风险管理审计为发展方向，促进医院提高经营管理水平与效率，达到监管的目的。
　　（3）全院职工共同监管。医院内部财务监管是一个涉及医院经济活动全方位的监管，它关系到医院的发展和职工的切身利益，上到院长下到各部门、科室、职工。只有全院上下统一认识，才能保证医院内部财务监 管的有效实施。
　三、公立医院财务监管体系有效运行的具体措施
　　（一）加快公立医院总会计师制度建设 在医院高级管理层中加设经济方面的人才，设置总会计师岗位。这将对深化医疗改革，降低医疗服务成本，提高医院经济管理水平具有十分重要的作用。总会计师享受副院长级待遇，实行一支笔审批，超规定权限实行院长双签制，组织监控医院日常的财务会计活动，包括医院的预算、决算、经济行动分析和成本核算等工作；参与医院资金使用和调度， 对外投资、产权转让、基建项目、大型医疗设备投资等重大决策活动，并检查其执行情况；审核医院的财务报表和报告；负责监督医院执行国家经济政策、法规、制度的情况，及时发现和制止各种违法乱纪行为；监督、控制医院下属部门的财务运作和资金收支情况， 并向医院负责人提出建议；对医院内部及其所属单位财务负责人的任用、晋升、调动、奖惩等发表意见。对医院上报的财务报表和报告的真实性、合法性、完整性负责；对主管部门、院长负责， 保证医院财务会计活动健康运行，确保国有资产的保值增值；对参与拟订的计划、决策失误所造成的医院经济损失承担相应责任；对未能发现和制止医院违反国家财经管理纪律的行为承担相应责任。
　　（二）强化公立医院国有资产监管 公立医院的国有资产，是医院开展医疗、科研、教学服务等各项工作的物质基础，是反映医院经济实力、规模大小和医疗水平高低的重要指标之一。
　　（1）健全管理制度，实行规范管理。医院对国有资产承担着直接的经营管理责任，要建立健全一套行之有效的完整的管理制度。要优化资产配置，做到物尽其用，提高资产使用效率。要定期组织清查核资，做到家底清楚，防止资产流失；各有关职能部门和人员要严格按照资产管理制度的要求，尽职尽责，密切配合，相互监督，确保国有资产的安全与完整。
　　（2）加强成本核算，提高资产使用效率。医院要提高资产运营效率，只有从增加服务产出与降低资源消耗入手。医院应积极推行全成本核算，将资产折旧和维修费纳入科室成本范围，实行资产有偿使用，促进科室重视资产的管理，延长设备使用寿命，提高资产的利用效率。同时医院将资产管理与科室绩效挂钩，增强职工的成本控制意识，促进增收节支，充分发挥资产的最大使用效益。
　　（3）严格考核，加大监督检查力度。一是外部考核。卫生主管部门和财政部门应对公立医院国有资产建立检查制度，定期对各单位国有资产管理和制度执行情况进行监督检查。二是内部考核。医院自身要加强资产安全检查，定期或不定期地对资产管理职能部门、大型仪器设备检查监督，对资产运行进行评价和考核，并将考核结果与职能部门负责人、使用科室主任的奖惩挂钩。同时医院内审部门要重点对资产经济效益进行审计评价。
　　（三）加强公立医院预算刚性约束 主要包括：
　　（1）建立健全预算管理制度体系。将预算管理办法作为全面预算管理工作的纲领性文件，规定全面预算管理的基本任务、基本原则、组织体系、编制流程与方法、预算内容与编制依据、预算的执行与控制、预算的调整、预算执行的分析考核和激励等方面的内容。从而形成一套多层次的预算管理制度体系具体指导医院的预算管理活动。
　　（2）科学合理编制预算。编制预算应以“零基预算法”为基础，对收入预算的编制，要充分考虑预算期内单位投入、新业务开展、技术引进、价格调整等方面的情况，合理估计收入；对支出的预算编制，应本着既要保证医疗业务正常运行，又要合理节约的精神，以计划年度事业发展计划、工作任务、人员编制、开支定额和标准等为基本依据，分“轻、重、缓、急”安排资金支出，把有限的资金花到刀刃上，提高资金使用效率。预算编制要细化到部门、项目，采取“自上而下、自下而上和上下结合”的方式进行，使医院的所有部门都参与到编制预算中，力求使医院整体目标与各科室实际利益协调一致。
　　（3）严格预算的执行与监督。在财务部门设置专职岗位负责预算的有关工作，预算批复一经下达，全院各部门必须遵循。医院须将预算指标层层分解、落实。各预算执行部门具体负责组织实施，并赋予相应的责、权、利。在执行过程中应做到有效控制和信息的及时反馈；财务部门运用财务会计报告和其他会计资料监控预算执行情况，定期分析预算执行情况，找出执行差异，并提出相应的改进措施，督促各部门的有效执行。
　　（四）完善公立医院医疗服务价格信息公开制 医疗服务价格信息透明化是政府、社会大众监管医院的重要手段之一，可以促进医院之间良性竞争。此外，对于患者来说也是选择就医的参考因素。公立医院的各种价格行为必须规范，按照公开和透明的原则进行公示，可采用电子滚动屏、电子触摸屏、查询机等多种方式公开，自觉接受社会的监督。
　　（五）建立健全公立医院财务监管责任追究制度 按照权利与义务（责任）对等的原则建立健全相应的责任追究制度。财务监管责任追究制度包括两个层面：一是公立医院内部财务监管的责任制度。在医院内部必须定期对财务监管的执行情况进行检查，对于违规违章的坚决追究责任。可建立重大经济事顶责任追究制度、国有资产流失责任追究制度、公立医院法人财务责任追究制度、内部审计责任追究制度和财务人员岗位责任追究制度等。二是公立医院外部财务监管的责任制度，含政府相关部门和社会中介机构监管责任追究制度。在合理界定有关部门财务监管职责下，建立并严格落实责任制度，避免走过场的监管行为。如果监管部门实施监督检查后仍出现财务报告严重失真、重大财务舞弊行为失察、重大经济决策失误造成严重经济损失的，应追究监管者的失职责任。