增强战略性新兴产业自主创新能力的税收的方法

 战略性新兴产业是指对我国未来经济社会发展具有深远意义的新型支柱产业，具有技术高新、市场需求稳定、产业关联度大等特点，而自主创新则是战略性新兴产业发展的主要驱动力。作为重要的调控工具之一，税收政策应该充分发挥培育战略性新兴产业的作用，着力增强企业的自主创新能力。
    一、我国战略性新兴产业自主创新能力严重不足
    近年来，我国出台了一系列有利于战略性新兴产业自主创新的法律法规，科技投入增速较快，“十一五”期间年均增长23．3％；2010年研究与开发(简称R&D)投入与国内生产总值(简称GDP)之比为1．75％，比“十一五”期初增加了0.43个百分点。①高技术产业快速发展，规模跻身世界前列，增加值占GDP的比重在2010年达到7.5％，成为国民经济的重要支柱产业。目前，我国已建成400家具有先进水平的国家工程技术研究中心，120家国家工程实验室和230家国家重点实验室，国家认定的行业骨干企业技术中心达到740家。②技术创新联盟快速发展，产业技术创新体系建设在积极推进，科技的人力资源规模快速增长，大批海外留学人才回国创新创业，为科技创新和发展战略性新兴产业(以下简称“新兴产业”)奠定了基础。
    今后一个时期，随着我国工业化、城镇化推进，产业结构和居民消费结构升级，国内市场需求快速增长，必将为新兴产业提供广阔空间。但也应清醒地认识到我国新兴产业在自主创新方面面临的突出问题：其一，自主创新的人、财、物投入仍严重不足。尽管我国科技人力资源总量位居世界首位，但与其他国家相比，差距仍十分明显，投入不足仍是困扰我国创新能力提升的重要制约因素。我国企业尚未真正成为技术创新的主体。企业研发投入不足，大中型企业研发投入占销售收入的比重在1％左右，规模以上工业企业只有0．6％左右。③我国尚未形成有利于科技人员创新创业的科技基础条件平台，大型科研设施以及科研资料、科学数据等严重匮乏、分散落后，并且存在着重复购置、使用效率不高的问题，没有形成社会共享机制。其二，自主创新能力不足，核心技术受制于人。新兴产业自主创新能力较弱，缺少拥有自主知识产权的核心技术，许多重要技术和装备依赖进口。例如，虽然我国风电装机容量居世界前列，但大型装机的设计能力和关键部件的制造技术较弱；新兴信息产业虽取得明显成长，但在高端芯片和基础软件等领域受制于人；生物医药产业存在缺乏创新药物和关键设备等问题，等等。产业技术空心化，成为我国产业进一步发展的瓶颈。其三，有利于新兴产业创新的投融资体制尚未形成，财税政策扶持力度不够。新兴产业的发展是一个长期过程，初期投入高、风险大，需要强有力和系统性的财税、投融资政策给予支持。但目前我国的创业投资规模小，金融市场不完善，导致大批处于创业初期和成长期的创新型企业生存困难。此外，财政投入力度不够，税收政策尚未充分发挥激励作用。
    二、增强战略性新兴产业自主创新能力的税制设计理念
    增强自主创新能力是发展战略性新兴产业的中心环节。自主创新始于研发、终于市场实现，涉及创新构思的产生、研究开发、技术管理与组织、工程设计与制造、市场营销等一系列活动。在整个活动中，许多环节都涉及税收政策。因此，自主创新对税收政策具有较强的敏感性。
    (一)税收与外部性的内部化
    由于创新活动的社会收益率比私人收益率要高，技术创新常产生正向的溢出效应。这种溢出降低了创新主体的预期回报，从而导致创新投资的积极性下降。创新主体不能控制与获得其研发投资的全部收益，会导致资源配置失当，不利于研发活动的发展。因此，通过税收优惠政策消除外部性，将使创新主体的私人收益与社会收益趋于相等，有利于激励创新活动。
    (二)税收调节与技术转换经济性
    自主创新涉及技术转换成本与转换收益的问题。技术转换经济性是自主创新决策的重要依据，只有自主创新的预期收益大于转换成本，创新才有动力，也才有可能发生。由于创新的收益往往是不确定的，转换成本则通常是确定的，在创新收益不确定的情况下，源于专用性的转换成本便常常成为创新的阻力。
    从技术转换经济性的角度看，创新活动发生的条件可以下式表示：
    DE+IE≥VC+IC　　(1)
    其中，DE为直接效益，IE为间接效益，VC为有形资产成本(有形资产提前报废损失)，IC为无形资产成本(人力资本贬值和管理、供销系统失效)。
    转换效益B可表示为：B=DE+IE，IE=DE·S/K，这里，S为权重(对战略目标的贡献系数)，K为新技术的直接投资额。
    由此，(1)可变为：DE(1+S/K)≥VC+IC(2)
    显然，运用税收激励政策可对式(2)进行有效调节。对K进行投资抵免类的激励可增大创新收益，改变创新投资预期；对VC、IC通过加大税前扣除方式实行转换补偿，可有效降低转换成本，尤其是在转换收益不确定的情况下，这种转换成本补偿具有特别的激励作用。
    (三)缓解资金压力减弱创新风险的税收设计理念
    税收激励政策相当于给创新主体提供了一种资金支持，可有效缓解自主创新资金投入的压力，与创新主体共担创新活动所带来的风险。在研发投入一定的条件下，创新活动成果与税收激励政策以及研发成功的可能性相关，其关系可表示为：
    F=F(a，p，z)
    其中，F为创新活动创造的成果，a为税收减免资金占创新资金投入的比例，p为创新成果转化成功的可能性，z为其他影响创新因素的综合。
    
    上式说明在市场竞争均衡时，创新主体对税收减免资金的反应更为敏感，即使创新成果转化的可能性不大，税收政策支持还是很容易调动投资者的积极性，促使创新活动的开展。
    需要说明的是：第一，税收是影响自主创新的外部因素，税收工具的直接作用对象是成本支出和利润水平，税收优惠与创新活动的强度和范围之间并不存在直接的对应关系，而是通过一定的传导机制和内外在作用机制不同程度地影响创新收益和成本，并最终影响到创新活动的预期利润，从而激励创新的动力。第二，自主创新是一个长期的积累过程，涉及的内外部因素非常多，不同因素之间的关系较为复杂，尤其是一些重大创新项目。由此必须认识到，税收政策效应也是一个长期的积累过程，政策效应不可能在短时间内即充分显现，而且创新过程也不是单一税收政策发挥作用的过程，还需要与其他政策有效配合。
    三、影响战略性新兴产业自主创新能力的税收制度因 素
    (一)增强自主创新能力的税收体系不健全
    新兴产业的自主创新具有高度的系统性和复杂性，体现为多领域的高度交叉和深度融合，而我国针对自主创新的各类优惠政策虽然很多，但没有形成与新兴产业自主创新特点相适应的、与研发要经历的完整循环或运行过程环环相扣、相互衔接的支持机制。税收支持政策更多体现为对研发产品生产或研发成果取得收益阶段的优惠，对研发、推广、转化过程的优惠较少，能减少和弥补研发失败损失的支持政策、利益保护和补偿政策更少。现行税收优惠政策重视的是对“创新能力”的优惠，而较少考虑运用优惠政策使企业“形成创新能力”的问题，导致提升创新能力所必需的人才、资金未能向急需的企业聚集。
    目前的税收优惠政策是以所得税为主体的，由于我国现行税制结构仍以货物劳务税为主体，所得税占比较小，导致新兴产业企业从优惠政策得到的实际收益并不多。并且，所得税优惠只有在获得利润之后才能体现，而在新兴产业的研发、实验、中试、推动产业化这一漫长的过程中，优惠是缺位的，即最需要资金的阶段没有得到政策的支持。另外，现行相关税收法规主要集中于国务院、财政部和国家税务总局下发的各种通知、暂行规定和补充说明中，政策缺乏系统性、严肃性和稳定性，在执行上容易出现偏差，企业难以享受到全部的优惠，不利于新兴产业企业的长期投资决策。
    我国现行税收政策中对高科技人才的收入缺乏明确的个人所得税优惠，尤其是对高科技人才劳动力再生产成本所包含的大量再教育费用没有扣除，对其从事新兴产业领域科研课题立项所获得的劳务报酬和创新发明所获收入缺乏相应的税收激励，不利于调动高科技人才的积极性。
    另外，我国对新兴产业自主创新税收优惠政策实施情况缺乏有效的管理和评估机制。这一方面导致实际执行中优惠政策滥用；另一方面由于无法对税收优惠政策的实施效果进行有效的评估考核，难以为决策制定和政策完善提供可靠依据。
    (二)现行货物劳务税制度有碍于企业自主创新
    增值税抵扣规定增加了新兴产业企业自主创新的税收负担。新兴产业企业的研发费用、技术转让费用等无形资产支出往往大于有形资产的投入，能抵扣的进项税额偏小。与此相对应的是，高风险、高投入、高科技的特点给自主创新产品带来了高附加值，而高附加值给自主创新成果带来的却是高增值税税负。
    我国现行关税在激励新兴产业自主创新方面也存在问题：一是优惠政策存在重实物轻技术的倾向，缺乏促进国际贸易中技术转让和专利出口的优惠政策；二是虽已出台了一些支持自主创新的关税政策(如利用进口税收政策支持企业建立技术研发中心；进口税收优惠政策逐步从进口整机设备，转变到对国内企业开发具有自主知识产权产品或装备所需重要原材料、关键零部件的优惠等)，但由于政策比较宏观，有些政策没有给出细则，在税收监管和执行过程中容易出现问题。
    (三)税收优惠方式的设计存在缺陷
    《企业所得税法》出台后，对激励新兴产业自主创新给予了许多税收优惠，如研发费用加计扣除、技术转让所得减免、高新技术企业优惠税率、创投企业投资中小高新技术企业抵扣应纳税所得额等，但由于税制设计存在一定缺陷，导致在具体实施中激励效果有所削弱：一是收益主体错位，已形成科技实力、享有科研成果的企业享受的优惠，要远大于正在进行技术更新和科技研发的企业，而后者更加需要政策支持；二是部分税收优惠政策门槛较高，如研发费用加计扣除要求企业将研发费用专账合算，由于部分企业会计科目中未将所有研发投入单列，导致只能以部分研发项目经费代替研发投入，致使该政策鼓励企业研发的作用难以充分发挥；三是高新技术企业认定的部分条件不甚合理，如《高新技术企业认定管理办法》对不同行业的企业研发投入采用同一标准，导致很多行业的企业难以被认定为高新技术企业，且认定工作程序复杂、时间较长、享受政策的难度较大。
    四、增强战略性新兴产业自主创新能力的税收激励制度设计
    结合前文分析，本文认为税收激励制度的设计主要应从以下几方面展开：
    (一)提升激励自主创新税收优惠政策的立法层次
    清理整顿已有税收法规，增强税收优惠政策的预见性、规范性、实效性和针对性，提升自主创新税收立法的权威性。应在完善普遍性激励自主创新政策的基础上，把促进新兴产业自主创新的税收政策作为重点和专门类别进行研究规划。这是因为新兴产业集高科技、高投入、高风险于一体，代表了新的生产力，特别依赖创新驱动，而其技术发展模式很不确定，发展中面临较大的技术选择风险、成果转化风险和市场竞争风险，因此，很有必要专门制定与其不同发展阶段相适应、具有较强针对性的税收激励政策体系。
    (二)推进增值税改革
    应在新兴产业率先进行增值税改革，选择之一是建立“免、抵、退”税制度，推动创新产品以不含税或少含税的价格参与市场竞争。可对其创新产品免征生产销售环节的增值税；也可以本期创新产品的应退税额抵顶非科技创新产品的应纳税额；还可对创新产品在当月内应抵顶的进项税额大于应纳税额时，对未抵顶完的部分予以退税。为不破坏增值税的连贯性和完整性，可对创新产品采取“先征后退”、“即征即退”的方法。选择之二是逐步拓宽征税范围，首先应将新兴产业创新支出中占比很大的无形资产转让改征增值税，这样创新过程中发生的无形资产支出所含税款就可以顺利抵扣。
    (三)发挥关税的调节效应
    加快培育新兴产业创新能力既要依靠自力更生，又要借助引进吸收，还要加强国际合作，这是大势所趋。因此，充分发挥关税的调节效应非常重要。首先，要优化关税结构，改变优惠政策重实物轻技术的倾向，加快制定促进国际贸易中技术转让和专利出口的优惠政策。其次，完善出口退税政策，将国内征税与出口退税相结合，实现征退税的一体化管理。再次，将优惠重点真正转移到建立研发中心、进口我国研发具有自主知识产权的产品和装备所需的重要原材料与关键零部件等环节上。同时，利用进口关税减免等政策引导外商加大对新兴产业核心零部件制造领域的投资，将科技水平高的生产环节吸引到我国，以带动我国企业进行技术创新、设备更新和工艺升级。
    (四)完善所得税优惠政策
    发展新兴产业关键在于核心技术的开发与储备，技术创新和应用是新兴 产业的重要驱动力，而在技术创新和应用过程中企业始终面临着巨大的技术转换成本问题。因此，应在所得税政策方面采取特别措施，最大限度地帮助其克服技术成本转换障碍，减轻成本压力，并提高其人才聚集度。一是加大对研发投入环节的企业所得税支持力度。如适当加大对产品研发费用的税前抵扣比例，可以根据企业研发投入的总量和增量综合考虑，在现今对企业研发实行150％税前抵扣的基础上，对企业研发投入的增长部分，再适当予以提高税前抵扣。同时，对没有应纳税所得额或尚未盈利的创新“试错”企业，其研发投入也可按此规定预先申报税收减免，并允许向前向后结转扣除。再如，可适当扩大企业税前列支的范围，允许企业在税前列支一定比例的技术开发准备金，用于研发阶段技术开发、技术培训、技术革新和引进研究设施等。企业可按营业额或收入总额的5％提留技术开发准备金，自提留之日起3年内使用，在投资发生前作为损耗计算。二是加大科研成果转化的所得税优惠力度。对企业转让技术和研究成果取得的收入，给予减征或免征所得税的优惠，以鼓励科研成果转化为产品，应用于生产。要鼓励社会资金以各种形式建立风险投资公司，可考虑采用加倍提取投资风险准备金、降低所得税税率、延期纳税、再投资退税等方式来降低风险，提高行业吸引力，支持中小企业的发展，促进科技成果转化与产业化。三是完善个人所得税制，加大人力资本投入。应建立重点聚焦于新兴产业的个人所得税优惠制度，鼓励高级专业型人才涌入该产业。(1)提高新兴产业专业研发人员的各项必要生活费用扣除额。应将专业技术人员的教育费用列入个人所得税扣除项目，并加大扣除比率。(2)对创新型人才从事新兴产业领域科研课题立项所获得的劳务报酬予以免税。为鼓励理论创新，对于创新型人才纵向或横向课题劳务收入都应予免税，同时规定免税项目仅限于从事新兴产业领域的课题研究。(3)对新兴产业内部专业研发人员的工资薪金减征个人所得税，减少比率可视情况而定。(4)对独立的科技开发科研机构，可借鉴美国的做法，视为非营利机构，免征所得税。
    (五)加强税收优惠政策的实施管理与评价
    一要加强新兴产业自主创新税收优惠政策的宣传，税务机关要引导企业充分利用政策条件，不断提高税收征管服务水平。二要建立减免税申请、调查、核实制度，对符合要求、能够享受优惠政策的企业和行为，应按税法规定及时给予减免税优惠。三要建立享受减免税企业或个人的专门档案，实行目标管理，健全税收优惠所得申报制度，避免对可享受优惠政策企业的身份进行重复验证，简化减免流程。四要建立新兴产业自主创新税收政策绩效评估机制和跟踪监督分析机制，科学测算税收优惠政策所产生的税式支出和因享受税收优惠政策而增加的创新研发投入及实际效果，为提高税收优惠政策绩效提供可靠的决策依据。
    (六)注重税收政策与其他政策的协调配合
    税收引导效应和激励效应的发挥和强化，离不开税收政策与财政、金融等其他政策的相互配合。要根据新兴产业发展和创新发展不同阶段的特点，确定税收与财政、金融等政策激励的侧重点，形成合力，从不同环节和领域推动引导新兴产业的自主创新。基础研究方面主要靠财政政策发挥作用，成果转化和市场化方面主要靠税收政策和金融政策的协调配合。另外，还要注意税收政策与区域经济发展政策的协调配合。虽然从规范税制的意义上讲，针对特定区域的“特惠制”妨碍公平竞争，但特定条件下，“特惠制”对于引导创新资源的空间集聚和在空间上的合理布局具有重要意义。
    注释：
    ①②数据来源：国家统计局社会和科技统计司《“十一五”经济社会发展成就系列报告之十五：科技发展成果丰硕》，国家统计局网站2011年3月11日。
    ③《国家科技计划年度报告2010》，科技部网站。