我国政府间转移支付制度均等化效应测度的历史

   [中图分类号]F812.4　[文献标识码]A　[文章编号]1000—596X(2012)06—0064—07
    一、引言
    财政转移支付制度作为协调政府间财政关系的重要制度之一，成为世界多数国家采用的有效减缓财力失衡的重要手段。我国自1994年分税制财政体制改革以来，中央财政收支状况不断得到实质性改善，我国政府间转移支付的规模逐年扩大。然而，我国政府财力失衡问题仍比较突出，特别是以区域间财力失衡为特征的横向财政失衡日益严重，其态势不仅多层面显现，而且存在潜在隐患。由此高度关注我国横向财力失衡状况，测度、分析与评价我国现行政府间转移支付制度的横向财政失衡调节效应的强弱优劣，并寻求积极对策的研究，显得十分重要且迫切。
    我国现行财政转移支付制度是以纵向转移支付制度为核心，但政府间转移支付制度同时履行应对纵向财政失衡和横向财政失衡的双重职能，因而难免存在力不能及的现象和问题。长期以来国内外学者对不同层级政府间纵向财政失衡的研究给予重视和研究，并日益深入。针对现行财政制度的横向财政失衡减缓效应的关注与分析相对不多，并且多数文献仅从某一侧面给予分析和研究，而对问题的研究层级度和系统性相对较弱。
    首先，就研究视角而言，长期以来我国多数学者或者以全国31个省份之间财力均等化为对象，或者以东部、中部、西部为基点。比如，刘溶沧和焦国华、胡德仁和刘亮、田发等人采用计量方法对我国31个省份之间的财力均等化作用与功效进行了分析和总结；[1][2][3]曹俊文等人及刘亮以东部、中部、西部三大区域为着眼点进行了分析。[4][5]伴随着我国区域划分由东、中、西三区域到东部、中部、西部和东北的策略调整，相应地以四区域为视角对我国区域间经济发展差异予以研究就显得十分重要而迫切，但目前相关的经验性研究成果尚不多见，而这正是本文的主要内容和写作宗旨。
    其次，从研究方法与指标选取上，对财政转移支付制度减缓横向财力失衡的研究，许多学者采用了计量研究，现有研究采用的指标多数为变异系数或者基尼系数，比如曾军平等人的研究。[6]但由于变异系数和基尼系数的局限性，多数研究只能对财力失衡程度进行测量，而难于对财力失衡来源构成进行分解分析，导致提出对策的针对性、有效性不足。本文采用泰尔熵指数，该指标的优点在于既能测度财力失衡程度，又能揭示财力失衡来源，有利于寻找问题产生的根源和矛盾形成的路径，进而保障对策建议的科学性和可操作性。
    再次，在对策研究上，现有文献更多地围绕财政转移支付制度本身的完善进行阐述，比如，田发从财政转移支付规模扩大以及财政转移支付形式调整与优化角度提出了建议；[3]董再平和凌荣安提出缩小税收返还比重，加强专项转移支付管理，以及扩大一般性转移支付份额等。[7]但财政转移支付制度的改革与创新不仅是经济问题，而且涉及政体改革和法律修订，因此需要从经济发展战略调整、政府执政理念提升等角度，分析和定位我国财政转移支付制度减缓横向财力失衡问题的深刻意义与长远功效。本文从我国横向财政失衡的新特点、新趋势出发，提出解决问题的新思路，并结合我国实际给出了多维度对策建议。
    二、数据说明及计量模型选取
    (一)数据采用说明
    本文依据《中国人口统计年鉴》的人口数据，《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》各省份财政一般预算收入及中央财政转移支付数据，采用计量指标泰尔熵指数模型，对我国东部、中部、西部以及东北在接受中央转移支付前与接受中央转移支付后区域间财力失衡程度、来源构成以及变化趋势进行测度与分析，进而提出有效缓解我国横向财力失衡的相关对策与建议。
    (二)计量模型选取
    本文选用泰尔熵指数模型进行计量测度、分析与论证，泰尔熵指数由信息理论中的熵概念引申而来，用于测度不均等的状况，该指标数值越大，表明不均等程度越大，反之则越小。相对于其他计量指标而言，泰尔熵指数的突出优点是它可以将失衡分解为组内失衡和组间失衡，并计算组内失衡、组间失衡对总体失衡的贡献率，为准确判断财力失衡的来源构成提供依据，进而为有效制定对策提供保障。广义熵指数模型的表达式为：
    
    三、测度结果及其多维结论分析
    本文采用泰尔熵模型，对东部、中部、西部、东北——四区域在获得中央转移支付前后的泰尔熵指数进行多维测度，通过泰尔熵指数的变化程度与趋势，多层面、多视角地揭示和分析我国政府间转移支付制度横向均等化效应的强与弱和优与劣，同时对泰尔熵指数的分解进一步分析我国横向财力失衡财政调节效应的多层面原因。结果显示，我国现行中央转移支付制度对区域间财力失衡的调节效应存在复杂性、分化性，不同维度呈现不同特征与趋势。
    (一)总体财力失衡调节效应——呈现显著的正向调节，且逐年增强
    根据测得的转移支付后与转移支付前总体财力失衡指标T[,p]的大小与变化趋势可以看出，我国现行中央转移支付制度对总体财力失衡具有显著的正向调节效应。
    1.从泰尔熵指数大小及变化趋势看，转移支付前总体财力失衡表现为波动变化态势。1995—2003年，财力失衡逐年恶化，2003年以后财力失衡逐年减缓；而转移支付后泰尔熵指数呈现逐年减少的单边趋势，表明现行转移支付制度对我国四大区域视角下的总体横向财力失衡的变化趋势产生较为显著的调节与矫正。
    2.比较转移支付前后泰尔熵指数变化情况，可以看出转移支付后的泰尔熵指数比转移支付前泰尔熵指数有明显的下降，且下降幅度逐年扩大。1995年转移支付前泰尔熵指数为0.086，转移支付后泰尔熵指数下降到0.078，下调幅度为9％，2001年下调幅度达到47％；而到2009年泰尔熵指数由转移支付前的0.096，下降到转移支付后的0.034，下调幅度高达65％，表明现行转移支付制度对四大区域总体财力失衡有明显的正向调节作用，且调节效应不断增强(见表1)。
    
    (二)对四区域各自内部财力失衡的调节效应——呈现方向分化及程度不一特征
    
    由测得的数据不难看出我国财政转移支付制度对东部、中部、西部、东北四大区域内部财力失衡的调节效果呈现差异性、分化性特征，无论在调节效应强与弱方面，还是调节绩效优与劣方面，都存在各自特征。
    1.对东部地区而言，转移支付调节总体表现为正效应。对东部地区的财力失衡调节只有1997年具有4％的“逆向调节&rdq uo;，这主要缘于1997年中央财政对东部地区的转移支付出现负增长所导致。其他多数年份为逐年增强的正向调节效应，1995—2009年转移支付制度实施后广义熵指数下调幅度在1％～37％之间逐年增强。
    2.对中部地区而言，中央财政转移支付的财力均等化效应具有阶段性特征。2003年以前调节效应的正负与强弱呈现不稳定性，1996—1998年及2001年和2002年产生逆向调节，其他年份为正向调节，2003年以后则表现为不断增强并逐渐稳定的正向调节，2005年以后财政对中部地区的财力失衡调节效应大大强于对东部地区的调节，反映了我国政府对中部地区财力失衡给予高度关注，关于这一点从中央对中部地区财政转移支付份额占中央财政转移支付的比重逐年提高，由1995年的17％，提高到2009年的25.8％，可以得到进一步认证。
    3.对西部地区的调节具有其独自性特征：比较西部地区转移支付制度实施前后泰尔熵指数的变化状况，不难看出财政转移支付对西部地区的横向财力失衡具有不同于另外三个地区的独自特征。(1)1995—2008年财政转移支付的财力均等化调节均为逆向调节，直到2009年才表现为正向调节。(2)财政转移支付对西部地区内部财力不均等调节效应趋势呈现负效应逐年缩小态势，2005年以前财政转移支付后导致西部地区内部财力失衡严重恶化，之后的负效应逐年变弱，直到2009年才转化为正向调节，表明我国财政转移支付制度对西部区域的财力均等化效应虽然趋势看好，但仍有较大的改进空间。
    4.对东北地区而言，中央转移支付制度实施对其财力失衡状况具有较为显著的正向调节效应，且相对稳定。从表2的东北地区财力失衡状况在转移支付前后变化方向和变化幅度不难看出，现行转移支付制度对财力均等化改善程度强于东部、中部和西部，同时调节效应的变化态势相对稳定。这一方面反映了中央财政对东北地区的关注与重视，另一方面也说明，东北地区财力失衡状况比其他三个地区财力失衡程度趋缓有内在的原因。
    (三)对四区域间财力不均等的调节效应——呈正向调节，而且相对稳定
    依据测得的泰尔熵指数，在转移支付制度实施后，组间泰尔熵指数明显减少，如1995年转移支付后的泰尔熵指数比转移支付前下降了17％，2001年下调幅度增至42％，而到2009年则下降了60％，表明我国现行财政转移支付制度对四个区域之间的财力失衡调节发挥积极而稳定的正效应(见表3)。
    
    (四)横向财力失衡来源构成——值得关注的新趋势与潜在隐患
    通常而言，根据泰尔熵指数测度值的大小与变化幅度，可以判断转移支付对财力失衡调节效应的强弱与优劣，如前所述三个维度的揭示与测度，表明我国现行转移支付制度对横向财力均等化成效有正、有负，有强、有弱。而对泰尔熵指数的分解则给出财力失衡的来源构成。1995年以来，我国中央财政转移支付的实施后与实施前相比，财力失衡来源构成形成了新的特点与趋势，值得关注与重视。即中央转移支付后四区域财力失衡来源构成中，呈现组内失衡贡献率不断上行，而组间失衡贡献率持续下滑的特点和趋势，如图1、图2所示。
    
    图1 1995—2009年转移支付前组内、组间贡献率示意图
    资料来源：依据相应年份的《中国统计年鉴》、《中国人口年鉴》及《中国财政年鉴》相关数据计算而得。
    1.转移支付前，组内、组间贡献率几经波动，但变化幅度相对有限，且呈现相对稳定之态势。比如，1995年组内失衡对总体失衡的贡献率为60.1％，几经上下波动，2009年为56.1％，波动幅度控制在20％以内；组间失衡的贡献率则由2000年的39.9％，几经波动变化到2009年43.9％，贡献度在15个百分点之内浮动。组内、组间贡献率的来源构成呈现相对稳定之态势。
    2.而转移支付制度实施后，区域间财力失衡的来源构成发生了实质变化，即转移支付制度实施后，组内贡献率持续上升，而组间失衡贡献率不断下降，而且趋势不改，值得关注与重视。1995年转移支付后组内差距贡献率由转移支付前的60.1％上升到66.9％，组间失衡贡献率则由转移支付前的39.9％下降到33.1％，随后这种趋势得到延续，两者变化幅度不大。但是，2003年以后，转移支付制度的实施使组内失衡贡献率进一步快速提升，而组间失衡贡献率加速下滑，而且这样的趋势未见收敛，还呈现一定的发散性之趋势。到2009年组内财力失衡对四区域的总体财力失衡的贡献率达到82.4％，组间贡献率则降到17.6％。发展态势将对我国区域间财力失衡格局造成不利影响，并带来潜在隐患，对此，应给予高度关注并采取相应措施，以避免我国横向财力失衡格局进一步恶化。
    
    图2 1995—2009年转移支付后组内、组间贡献率示意图
    资料来源：同图1。
    综上，1995年以来，现行转移支付制度对我国四区域视角下的总体财力失衡和组间财力失衡状况发挥了调节作用，但转移支付制度的实施却使区域内部的财力失衡状况持续恶化，使现行财政转移支付制度对我国横向财力失衡的有效调节力不从心，存在顾此失彼的现象与问题。如此下去，我国财政转移支付制度减缓横向财力失衡的职能不仅弱化，甚至可能出现逆向调节，造成实际效应与财政转移支付制度的宗旨和初衷相悖。因此，我国现行转移支付制度仅仅依靠扩大转移支付规模来解决我国横向财政失衡问题已不现实，同时还将造成财政资金的浪费和政策效果的偏离与扭曲。
    四、完善财政转移支付制度缓解横向财力失衡的对策建议
    以上分析表明，我国中央转移支付对四区域视角下横向财力失衡的矫正与平衡效应相对不足，亟待加强和改善。当前我国经济社会发展中的新矛盾与新问题，对我国财政转移支付制度的财力均等化功能发挥提出了客观要求，同时“十二五”时期我国主体功能区的战略实施以及党和政府对民生问题的高度重视，使人们有理由对转移支付制度财力均等化效应的切实提高充满期待。
    (一)依据我国新时期区域经济发展战略，提升转移支付均等化的政策定位
    回顾我国历次重大发展战略的贯彻与实施，无论是改革开放初期的东部崛起策略，还是西部大开发战略实施，乃至东北老工业基地振兴规划稳步推进，财政转移支付制度的政策支持和资金支撑都功不可没，只是在不同的发展阶段依国家发展战略内容的不同，政府间转移支付的规模与结构各有侧重。“十二五”时期乃至更长时期，协调、可持续的科学发展将成为我国经济发展和 社会进步的核心理念和主体旋律，财政转移支付制度作为履行财政公共职能、创新社会管理的重要依托和政策手段，其财力均等化作用的发挥将不可或缺。为此，应依据科学发展战略，强化公共财政理念，在财政转移支付制度的众多目标中，提升我国政府间转移支付制度的财力均等化政策定位，为转移支付制度有效促进区域经济协调、均衡和可持续发展创造条件。
    (二)调整政府间转移支付策略，优化转移支付结构
    我国转移支付制度的突出特点就是维护传统体制的既得利益机制。在财政转移支付资金的规模上，经济发达区域即财力富裕区域大大多于财力薄弱区域，进而使我国财政转移支付前后的不均等指数虽有所下调，但都维系转移支付前的变化态势。因此，应借鉴国际成功经验，逐步调整我国财政转移支付策略，优化转移支付结构。第一，调整我国转移支付的实施策略。即根据我国四大区域财力失衡程度及其变化趋势，及时调整转移支付的区域构成格局，以优化区域结构，减少财力失衡，促进区域间协调发展。第二，依据公共财政理论对财政转移支付制度的内在要求，优化转移支付种类结构。即减少税收返还的规模与额度，提高一般转移支付占比，压缩专项转移支付种类，同时减少专项转移支付对地方财力配套的约束性限制，以免对地方财政资金使用造成干扰与拖累，逐步形成以一般转移支付为主体的财政转移支付制度，以保障我国在财政转移支付资金有限条件下，事半功倍地发挥其财力均等化的作用与功能。
    (三)高度重视横向财力失衡来源构成的特点与隐患，加快省以下转移支付制度改革
    本文的研究表明，我国现行转移支付制度对重点区域、重点城市倾斜支持的做法对区域内财力不均等的加剧起到了助推作用。因此，对我国横向财力失衡的有效调节，不能仅仅寄希望于中央财政转移支付规模的扩大，而应加快推进省以下财政转移支付制度的改革与创新，自下而上逐步提升财政转移支付制度的财力均等化功效，只有这样才能促进我国财政转移支付制度财力均等化功效多层面、全方位的提高。
    (四)增强政策成本意识，逐步确立我国横向转移支付制度
    我国现行的财政转移支付制度产生于1995年以来的分税制改革，其政策重点是通过缩小纵向政府间财政收支缺口以改善财力失衡状况。对于我国这样多层级的财政体制国家来说，仅仅依靠以纵向财政转移支付为特征的转移支付体系，客观上必然存在力不从心和顾此失彼的问题，如果一味地在现行转移支付制度下追求横向财力均等化功效，必将产生财政资金使用效率的内耗，造成政策成本上升。对此，我国应积极借鉴国际先进经验，依托我国现行的“对口支援”等具有横向转移支付制度雏形的政策体系，加快推进横向转移支付制度立法进程，以形成我国纵横结合、多维立体的转移支付制度，这样对我国横向财力失衡状况的缓解将会起到事半功倍的作用。
    (五)注重多种政策协调并用，减少转移支付调节压力
    本文的研究表明，财政转移支付制度财力均等化效应的优与劣与各区域转移支付前财力失衡程度密切相关。转移支付制度作为政府间财力再分配的手段，其作用力度与空间不是无限的。长期以来，我国区域财力差距大于GDP差距，并且各个区域内部财力失衡状况不仅存在程度上的差异，而且趋势各异。由此我国区域间横向财力失衡的有效调节，在注重财政转移支付制度财力均等化功能发挥的同时，还要依据我国区域经济的具体特征，逐步制定金融政策、产业政策以及人才政策，共同促进不同区域的均衡发展，改善区域间初始财力均衡状况，通过多种政策合力共同改善区域间横向财力失衡状况，为顺利实现公共服务均等化创造有利条件，奠定良好基础。