地方政府投融资平台机制创新的关系分析

一、地方政府投融资平台概念及发展历程
    (一)地方政府投融资平台的定义与类别
    地方政府投融资平台是一个具有中国特色的概念，也是我国政府投融资管理中的一大创新。地方政府投融资平台与地方政府性债务密切相关。所谓地方政府性债务，是指地方政府、经费补助事业单位、融资平台公司等直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持，因公益性项目建设而形成的债务。对地方政府投融资平台，国务院、财政部、人民银行、银监会等分别作出定义：
    国务院于2010年6月10日颁布的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，对地方政府投融资平台定义为，由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。
    财政部对地方政府投融资平台的界定更为详细一些，指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司以及行业性投资公司。
    中国人民银行对地方政府投融资平台的定义为，由各级政府出资设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产或者以财政补贴、政府担保作为还款承诺，包装起来的一个资产和现金流均可达到融资标准的，政府实际控制的企事业、机关法人。
    根据承建项目的特点和还贷的来源，地方政府投融资平台可以分为两类：一类为经营性投融资平台，其承接的项目具有一定的盈利性，主要依靠自身盈利和经营收入进行还本付息；另一类为公益性投融资平台，其承建的项目主要为公益性质或半公益性质，项目不产生任何收益或收益远不足支撑还本付息，其本身不具有还贷能力，主要依靠政府财政支持。
    (二)地方政府投融资平台的发展历程
    地方政府融资并非新兴事物，已经有着30年左右的历史。1979年我国改革开放初期，我国各地政府为开展招商引资、促进本地经济发展，竞相进行税收减免，导致政府财政收入远不能满足大量基础设施建设资金的需求。再加上当时我国地方财政制度不健全、金融市场尚未发展起来，导致地方政府出现融资问题。
    地方政府投融资平台出现于1994年，是我国财税体制改革深化的产物。1994年，我国实行“分税制”改革，改变了中央与地方的财力和事权的比例关系，地方政府有了较大的自主权，从而激发了各级地方政府促进地方经济发展的积极性。但是，分税制改革后留给地方政府主要预算内财源是地方税，这一税项难以维持地方经济的快速增长带动对基础设施与公益服务的巨大需求。另外，我国《预算法》明确规定不允许地方财政列赤字和发行债券。基于上述两方面的压力，各地方政府通过成立政府投融资平台式的公司，变相举债完成政府在基础设施建设和公益性服务供给，解决政府投资的缺口，成为经济、政治体制改革中的一种普遍的做法。地方政府投融资平台便应运而生。
    我国地方政府投融资平台的发展，主要经历了以下五个阶段：
    第一阶段：模式探索阶段(1980-1994)。这一期间，广东省为解决地方政府资金不足下的道路基础设施建设问题，在全国率先探索推行“贷款修路、收费还贷”政策，这种政府借钱发展当地基建的模式正是地方政府融资平台的前身，这类政府融资进行基础设施建设的模式也逐步在全国推行。
    第二阶段：各地探索阶段(1994-1997)：1994年我国分税制改革以后，中央与地方政府财权明确，为促进地方经济发展和基础设施建设，各地方政府纷纷成立类似于建设开发领导小组办公室的机构，统一规划和领导市政设施建设。在此期间，不少地方政府对成立投融资平台进行了探索。虽然投融资平台对地方经济发展和城市建设的带动作用尚不明显，但已形成一定的经验积累，为此后大规模发展打下了基础。
    第三阶段：全面发展阶段(1997-2008)：1997年亚洲金融危机爆发，为应对危机，我国政府实行大规模基础设施建设以刺激经济。中央允许地方政府通过变通手法进行对外融资以扩张投资规模，并为审批通过的基建项目提供一定的中央财政支持，地方政府安排配套资金。为缓解资金压力，地方政府纷纷成立投融资平台，进行融资。
    第四阶段：爆发式增长阶段(2008-2010)：2008年爆发国际金融危机，中央推出4万亿元经济刺激计划。为解决地方配套资金的缺口问题，2009年3月中央银行和银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。在此背景下，各级地方政府依托原有的城市投资、城市开发公司和土地储备交易中心，积极打造出更大规模的新型投融资平台，地方政府融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展态势。这一举措，对我国迅速应对国际金融危机冲击、保持经济发展良好势头起到了关键性作用，但同时也为地方政府投融资平台风险爆发埋下了伏笔。
    第五阶段：风险暴露及治理阶段(2010年以来)：地方政府投融资平台的迅猛扩张，及其高负债率、低收益水平、政府信用担保等特征，使得其风险问题开始暴露。此后，中央及各有关部门连续下发一系列文件，对各地方政府投融资平台进行梳理整顿，防范和化解融资风险，促进投融资平台规范健康发展。
    二、我国地方政府投融资平台兴起的制度性原因
    (一)我国地方政府投融资平台兴起的理论依据
    我国地方政府投融资平台的产生，主要源于地方政府财权与事权不对称。分税制改革极大地改变了我国的收入分配体系，分化了中央政府和地方政府财政收入的能力，但是，支出责任并未做出相应划分。由于地方政府的事权具有刚性，且经济建设支出基数大、增长快，地方财政经常出现收支缺口，因此，在地方政府不被允许举债的情况下，政府和银行共同设计出这一模式。地方政府投融资平台兴起的理论依据包括以下几个方面：
    1.公共物品理论。公共物品理论为公共物品的有效供给提供了理论指导。该理论认为，公共物品具有消费的非竞争性、非排他性和外部性。但是，搭便车、公地悲剧和排他成本过高等问题的存在导致市场对公共物品资源配置的低效率。因此，政府应该替代市场生产和供给公共物品，以矫正市场失灵。
    2.公共财政理论。从公共财政角度看，一个城市或地区的公共基 础设施项目建设资金之所以需要通过借助外部渠道进行融资，主要是基于以下两个方面的原因：一是公共基础设施建设项目的资金需求与地方财政收入的期限结构错配问题；二是公共基础设施服务项目的建设和运行所涉及的成本与收益的代际分布问题。公共基础设施项目一般具有初始投资大、受益期限长的特征，因此如果采用类似于现收现付制的项目融资机制，完全利用当期地方财政收入进行融资，不仅会对当期地方财政造成极大的资金需求压力，而且会使成本和收益在当代人与后代人之间的分布失衡，进而造成代际之间的分配不公问题。基于这种考虑，地方政府通过适度对外举债为公共基础设施项目建设进行融资具有一定的内在合理性。
    3.项目区分理论。项目区分理论核心内容为，按照有无收费机制，项目可以被区分为经营性项目和非经营性项目。其中，非经营性项目应按政府投资的运作模式，资金主要来源于财政，以固定的税种或费种作为收益保障，权益归政府所有；经营性项目中的纯经营性项目可通过市场实现有效配置，如高速公路收费、废弃物的高收益资源利用等；经营性项目中的准经营性项目需吸收社会资金，并获得政府贴息或优惠政策加以运营，待政策及价格到位时可转化为纯经营性项目，包括煤气、地铁、轻轨、自来水等项目。
    (二)地方政府投融资平台快速扩张的制度性原因
    造成地方政府投融资平台快速扩张的制度性原因可归为以下三个方面：
    1.财政体制原因。地方政府的财政机会主义偏好导致了政府融资平台的大量出现。一是分税制改革造成地方政府财权与事权不对称是导致融资平台大量涌现的根本原因；二是地方官员绩效考评制度是导致融资平台大量使用的加速器；三是将担保贷款的偿还风险转移给下届政府，忽视未来的财政成本和财政风险。
    2.银行规模原因。银行在政府融资平台规模膨胀中扮演了重要角色。商业银行发放政府融资平台贷款可以得到规模扩张的三项利益：一是增效益，满足政府平台大规模的融资需求，同时带来银行利润和自身绩效的增加；二是增影响，支持政府投资项目建设可以彰显银行的社会责任，有利于维护与当地政府的关系；三是低风险，银行认为有地方政府的“财政兜底”，平台贷款风险较低；四是融资平台贷款还款期限较长，银行岗位交流频繁，出现风险时可能早已不在此岗，自身承担风险程度较低。
    3.地方政府博弈。制度经济学认为，改革开放以来我国经济持续高速增长，地方政府竞争起着至关重要的作用。特别是，财政分权的经济激励和地方官员的政治晋升博弈，成为促使地方政府为促进辖区经济增长而竞争的主要原因。在工业化、城市化进程中，道路交通、电力通讯、市政建设等公共基础设施建设，以及其他重大固定资产投资项目(包括民生投资项目)成为推动地方经济增长的重要因素，基于财政分权的经济激励以及地方官员政治晋升博弈，为地方政府开展基础设施投资提供了强劲动力。在改革开放以来经济持续高速增长的过程中，尽管政府财政收入的增速长期高于经济增长，但仍不足以满足地方政府各类投入的需求。这导致地方政府利用行政权力主动开拓财源来为公共资本融资的“逆向软预算约束”①现象。这种现象容易使地方政府以地方债务的爆发性增长为代价扩张公共基础设施建设投资，进而导致较为严重的财政风险。
    三、当前我国地方政府投融资平台存在的问题和风险
    当前，我国地方政府投融资平台存在的问题和风险主要表现在以下几个方面：
    (一)投资压力较大
    地方政府投融资平台主要承担公益性项目投融资功能，客观上不允许参与经营性项目投资开发。由于承担大量的基础性投资项目，部分地方政府投融资平台投资规模较大，已经远超其资本金，超过其实际偿付能力。由于大部分投资项目是资金量大、期限长、回报低的公益项目，加大了投资风险和项目贷款的偿还风险。
    (二)资产负债率较高
    目前，我国地方政府投融资平台平均资产负债率在60%左右，基本能够达到再融资对资产负债率的底线，但仍属于较高水平。资产负债率偏高的主要有两类平台公司：一类是成立时间不长的平台公司。这类公司面临较大的投资支出压力，短期贷款比重较高，甚至远超过资产规模，为企业后续经营和再融资带来较大压力。另一类是区县级政府投融资平台公司。由于可持续融资能力缺乏，部分区县级政府投融资平台公司负债水平已超过自身财力可承受能力。
    (三)资产固化现象严重
    许多地方政府投融资平台公司在成立之初，地方政府主要以土地、厂房、股权等作价出资，在运营期间通常又经历多次划转，这导致投融资平台公司虽有较大资产规模，但主要以土地、设备、厂房等难以变现的固定资产形式存在，并且许多属于带有公益性质且盈利能力较低的资产，资产盘活和运作能力普遍缺乏。
    (四)融资结构不尽合理
    目前，我国地方政府投融资平台公司在融资方面已经基本形成“政府财政补贴+土地出让收入+银行贷款+发行债券、票据”的多元融资模式，企业持续经营能力不断增强。但现有融资结构有待改进：一是银行贷款占比仍然较高，平台公司还本付息压力较大。二是土地出让金收入不可持续，一些成立时间较长的平台公司土地资源开发殆尽，土地出让金收入明显减少。三是直接融资占比较低，不少平台公司缺乏稳定的收入来源，面向市场的多元化融资机制尚未形成。此外，投融资平台公司在融资过程中，往往只关注融资前期工作而忽视资金的后期管理，没有建立偿债基金和债务风险管理制度等，这不仅加大了财务风险，也降低了资金使用效率。
    (五)长效偿债机制缺乏
    目前，我国地方政府投融资平台公司还本付息资金主要来自政府补贴、土地出让金和经营性项目收益，但前两块均存在不确定情况。2007年我国财税体制改革后，土地出让金收入直接纳入财政，地方政府投融资平台公司根据土地前期开发费用得到相应补偿，不再像以前一样按比例提成。同时，由于不能投资经营性项目，大部分平台公司经营性项目收益不足以弥补还本付息压力，缺乏长效的还本付息机制。还本付息的巨大压力，使部分平台公司将流动资金贷款用于项目建设的不规范操作，借新还旧的流动性风险上升。
    四、国外地方政府投融资平台发展经验及启示
    公共基础设施建设融资问题是各国政府面临的共同难题。结合自身实际情况，各国在开展公共基础设施项目融资、促进投融资平 台公司发展方面也积累了一些有益的经验。从国外经验来看，西方发达国家公共基础设施项目融资主要有美国、英国和日本三种模式。
    (一)以发行市政债券为融资渠道的美国模式
    在美国，地方政府发展经济的资金主要是通过各级政府发行市政债券的方式予以解决。市政债券项目涵盖了教育、交通、公用事业、福利事业、产业补贴以及其他项目；发行主体包括政府、政府授权机构和以债券使用机构名字出现的直接发行体；投资者主要是银行、保险公司、基金和个人投资者。尽管市政债券项目涵盖的投资标的十分广泛，但是对于不同的项目，市政债券的发行却有明确的区分。市政债券的发行者可以根据自身的信用状况来发行不同类型的债券。一般来说，市政债券主要分为两种基本类型：一般责任债券和收益债券。一般责任债券并不与特定项目相联系，而是以发行机构的全部声誉和信用作为担保的债券，其还本付息得到发行政府的信誉和税收支持；收益债券与特定项目或部分特定税收相联系，其还本付息来自投资项目，如高速公路和机场的收费。大部分收益债券是用来为政府拥有的公用事业如自来水、电力和煤气供应、污水处理，以及准公用事业如公共交通、机场以及医院、学校等筹资。美国市政债券主要有三个特点：一是市政债券的核心是运用地方财政或项目的现金流支持债券发行；二是市政债券通过金融担保及保险公司的参与达到债信增级；三是实行利息收入免税的优惠政策，地方政府可以用比其他相同信用等级债券低的利率成本进行融资。美国模式一方面满足了地方政府的公共产品配置职能；另一方面解决了大规模公共投资在几代人之间的公平负担问题。
    (二)公私合营的英国模式
    自1992年以来，英国一直积极推进鼓励私人财力参与甚至主导公共投资计划的公共管理理念，其核心是私人融资优先权。1997年工党政府执政后，又围绕着私人融资优先权创新发展出公私合伙制操作方式，提出了构建“合伙制的英国”政府工作目标，通过公私合作提高公共投资的专业管理水平，拓宽公共融资渠道，延伸私人投资领域，确保公共投资项目的按时实施和成功。私人融资优先权的优点，是吸引私人部门的资本共担风险，用最好的公共服务保证公众的利益。
    (三)以政策性金融为主的日本模式
    从20世纪40年代后期以来，日本以财政投融资支持经济建设。它是政府为实现一定的产业政策和其他政策目标，通过国家信用方式筹集资金，由财政统一掌握管理，并根据国民经济和社会发展规划，以出资(入股)或融资(贷款方式)，将资金投向急需发展的部门、企业或事业的一种资金融通活动，也称为政策性金融。经过长期积累，目前日本的财政投融资的资金规模已达到一般会计(指政府的财政预算内资金)规模的41%左右，被称为日本的第二预算。日本财政投融资资金运用，实行政策性和有偿性兼顾的原则，通常不是由政府直接进行投资，而是向若干中介机构——财政投融资机构提供融资，由它们进行特定项目的投资。财政投融资机构大致分为两大类：一类是公共事业机构，包括公团、事业团体和特殊会社、特别会计，利用从大藏省借入的财政投融资资金兴办各种事业，然后以事业收益偿还贷款本息；另一类是政府有关金融机构，包括两行(日本进出口银行、日本开发银行)、十库(国民金融公库等政府金融机构)、一基金(海外经济合作基金)，这类机构不吸收存款，它们将借来的财政投融资资金按照产业政策转贷出去，从中获取利差收入，它们的投向主要考虑是否为国家经济发展所需要。
    (四)经验总结
    国外公共基础设施投融资运作的模式和经验，不能完全适合我国国情，但有一些经验仍然值得借鉴。最重要的经验是首先应区分投融资项目的性质，那些纯粹公共品的项目，应当通过公共财政及抵押、出售政府所掌握的公共资源为其融资。为了最大化地利用公共财政和政府所掌握的公共资源，可以专门设立一个投融资平台。这个平台的主要业务是接受政府的各种各样的资产，通过专业的金融机构将这些资产证券化，利用资产证券化提供的流动性为纯粹的公共品项目进行融资建设及维护。这个投融资平台及资产证券化的方式应类似于发达国家地方政府发行一般责任债券。除了那些纯粹公共品的项目，其他的公共基础设施项目或多或少均能够以公共设施的使用费来足额或者部分弥补建设和运营成本。这类的项目完全可借鉴发达国家的公用事业公司模式来融资建设和管理运营。需要强调的一点是，考虑到这些项目一般都要涉及行政准入、垄断保护、价格管制和财政补贴，故而应按不同项目设立项目公司。通过各个项目公司进行投融资和管理运营。这样的好处是可以降低监管的信息成本，从而为设计最优的监管合约，最有效地利用社会资源提供更好的条件。
    五、推进我国地方政府投融资平台机制创新的政策建议
    促进地方政府投融资平台规范、健康的发展，是各级地方政府面临的重要问题。其中，创新地方政府投融资平台的投融资机制，从“政府输血”向“自我造血”转变，从“依靠增量”向“盘活存量”转变，从“传统融资”向“新兴融资”转变，切实增强地方政府投融资平台的内生发展能力，是解决问题的关键。
    (一)创新信贷融资模式，增强对重大项目的支持力度
    1.发展银团贷款。对地方政府投融资平台而言，银团贷款能够有效扩大信贷资金来源，实现信贷渠道多元化，降低单一银行融资风险，并且可以发展与多家银行的良好合作关系。对参与银行而言，银团贷款可以有效分散信贷风险，扩大客户范围，并且带动其他业务的发展。要积极发展银团贷款，克服单个银行在紧缩环境下信贷资金不足的状况；进一步提高银团贷款占信贷融资的比重，扩大企业信用授信规模，确保信贷融资的稳定发展；同时，加快推进银团贷款交易系统平台建设，规范银团贷款二级市场交易，完善进入和退出机制，提高银团贷款市场效率。商业银行要建立适应地方融资平台贷款风险特点的管理体制，建立完善、严格的贷款审查标准，有效规避贷款风险。
    2.用好国际资金支持重大公益性项目建设。对于一些重大基础设施、公益性社会民生项目，用好国外资金仍然是重要的融资渠道。要抓住当前国际资本充裕、我国金融开放稳步推进的重要机遇，继续用好国际资本支持重大公益性项目建设和地方政府投融资平台发展。一是继 续用好国际金融机构贷款等国际资金，支持重大项目建设；二是抓住外资银行在华业务逐步扩大的机遇，积极引入外资银行融资主体，发挥外资银行资本金充足、治理结构完善等优势，鼓励外资银行加大对重大投资项目的信贷支持力度；三是发挥外资银行全球网络系统和国际清算系统优势，加大对地方政府投融资平台境外融资支持力度。
    3.推进信贷转让市场建设。信贷转让市场是商业银行盘活信贷资产的重要载体。通过信贷转让市场，商业银行能够将信贷资产转让给其他机构投资者，从而可以腾出更多的信贷额度，对地方政府投融资平台继续提供足够的信贷资金支持。要加大对信贷转让市场的财税政策支持力度(如针对贷款转出方安排费收入、贷款转入方利息收入等的税收优惠措施等)，拓展市场交易主体，引入信托公司、财务公司、资产管理公司等非银行机构投资者参与信贷转让市场交易。积极推进信贷资产证券化，增强其与信贷转让市场的协同效应，为地方政府投融资平台提供持续的信贷资金来源。
    (二)创新股票融资机制，提升直接融资规模和比重
    各地政府要抓住我国多层次资本市场体系不断完善的机遇，着力完善地方政府投融资平台公司治理模式，稳步推进平台公司到资本市场上市融资，推动公司整体上市或核心资产上市。
    1.推进符合条件的地方政府投融资平台到资本市场上市融资。积极推动一批资产优良、收益稳定的地方政府投融资平台公司经营性资产、核心资产或下属企业、参股企业，以首次公开募股(IPO)、定向增发、买壳上市等形式到资本市场上市融资；着力提升地方政府投融资平台公司的治理能力，完善地方政府投融资平台上市融资的相关税收、土地等政策。
    2.发展股权融资。对具有长期回报的经营性资产项目，积极探索开展股权融资，通过国际市场的招标转让项目经营权，吸引境内外资本参与基础设施建设。同时，鼓励私募股权基金以合作、联营、参股、特许经营等方式参与城镇供水、供气、供热、公共交通、污水垃圾处理等市政公用事业和基础设施投资。
    3.推动优质资产划转投融资平台公司。地方政府根据需要，可以将部分优质营利性国有资产，以行政手段划转至投融资平台公司，提高投融资平台公司的资产质量，增强其盈利能力和可持续融资能力。
    4.加快地方政府投融资平台资源整合。根据各平台公司发展情况，对一些规模较小、实力较弱、发展潜力有限的地方政府投融资平台公司进行整合，鼓励优质投融资平台公司进行兼并、重组，整合优质资源，为资本市场融资打下基础。
    (三)创新债券融资机制，扩大债券融资规模
    在发达国家，债券融资是直接融资的主要渠道。当前，我国债券市场将继续较快发展，债券融资占直接融资比重将进一步上升。我国地方政府投融资平台要抓住这一机遇，积极创新债券融资机制，拓展债券融资渠道，进一步扩大债券融资规模。
    1.用好发行地方政府债券资金。允许地方政府发行债券，是将地方政府隐性负债“显性化”、降低地方政府投融资平台负债率的重要举措。2011年10月，国务院批准上海等城市首批开展地方政府自行发债试点；11月15日，上海成功发行地方债71亿元。本着民生为先的原则，地方债新募集资金主要用于公益性、民生保障性项目建设。一旦上述用途完成之后尚有剩余的债券资金，可用于地方融资平台公司主要依靠财政性资金偿还债务的公益性在建项目，严格控制用于能够通过市场化方式筹资的投资项目。
    2.大力发展公司债。加快“行政化”的企业债向“市场化”的公司债转型，着力扩大公司债市场融资规模；在原有担保债券、资产抵押债券的基础上，对于规模大、实力强、前景好、知名度高的企业，可以允许其发行无担保信用债券。从长远来看，要加快探索构建以市政债券市场为基础的地方政府公共资本融资模式，对于具有稳定经营性收入的公益性项目，允许相关的经营机构通过发行市政收益债券(Revenue Bonds)进行融资，并以发债项目未来收益作为偿债资金来源；对于主要依靠财政性资金偿还债务的公益性项目，应该允许地方政府发行一般责任债券(General Obligation Bonds)进行融资，并以地方财政收入作为偿债资金的来源。
    (四)运用新型融资工具，创新引入社会资本
    对于经营性公路、排污截污、垃圾处理、固体废弃物处理等项目建设，可以有效运用经营性项目产权市场、资产证券化、收费受益权信托计划、股权投资信托计划、保险资金债权计划，募集社会资本，实现公众、投资者、建设方多赢局面。
    1.探索开展收费受益权信托计划。对经营性公路通行费收入、排污截污收费、垃圾处理收费等收费项目，可采用收费受益权信托计划，以尽快收回投资。具体做法为，持有能在未来特定时期内产生稳定现金流收费项目的信托发起人，将该项目及其附属的受益权通过信托关系转移给信托公司，然后由信托公司将受益权面向社会公众出售并达到融资目的。
    2.探索股权投资信托计划。类似于收费受益权信托计划，但是以股权投资作为信托计划，由地方政府投融资平台公司将项目股权及其附属的股利分红、股权转让、回购溢价等权利转移给信托公司，然后由信托公司面向社会公众出售。
    3.推进保险资金债权计划。对于保障房建设、经营性公路等公益性投资项目，地方政府投融资平台公司可委托保险资产管理公司、信托公司等专业管理机构发起设立的债权投资计划，由保险机构进行投资。比如，上海城投所投资的青草沙水源地项目，就是和泰康保险成立了保险债权计划，成功融资20亿元；投资的长江隧桥项目，与太平洋保险资产管理公司合作，发行了20亿元的保险资金债券计划，发行利率比基准利率下浮14%。
    4.推进房地产信托基金(REITs)试点。协助国家有关部门加快完善REITs发行主体组织形式、税收、资金募集方式、发行上市渠道以及监管机制等方面法律法规，积极推进REITs试点工作；加快房地产市场与资本市场有效融合，引导民间资金投向保障性住房建设，探索开展保障性住房建设信托融资，有效解决政府公益性项目资金短缺难题。
    (五)创新票据融资机制，降低企业融资成本
    票据融资具有融资成本低、手续简便的优势，近年来成为增长最快的企业融资工具，成为直接融资的重要组成部分。地方政府投融资平台要在继续开展票据贴现业务的同时，加快推进票据融资机制创新。
    1.发展中期票据。中期票据是经监管部门一次注 册批准后、在注册期限内连续发行的公募形式的债务证券。要充分发挥票据融资成本较低、手续简便的优势，引导投融资平台公司改变对传统信贷业务的偏好，推进不同期限的中期票据发行，实现社会中短期资金合理配置；要完善中期票据市场制度规范，推动建立统一、安全、高效的全国性票据交易中心，完善中期票据市场制度规范，改善资本市场期限结构。
    2.推进发行短期(超短期)融资券。②短期(超短期)融资券是信用等级较高的地方政府融资平台进行短期融资的重要工具，所募集资金可用于企业流动资金需求。要积极稳妥推动地方政府投融资平台扩大短期(超短期)融资券发行规模，健全平台公司财务指标披露制度，防止平台公司“短债长用”。
    3.探索资产支持商业票据创新。资产支持商业票据(Asset-Backed Commercial Paper，ABCP)是一种具有资产证券化性质的商业票据，由大型企业、金融机构或多个中小企业把自身拥有的、将来能够产生稳定现金流的资产出售给受托机构，由受托机构将这些资产作为支持基础发行商业票据，并向投资者出售以换取所需资金的一种结构安排。要积极探索符合条件的地方政府投融资平台开展资产支持商业票据发行试点工作，发挥资产支持商业票据流动性强、违约率低、支持资产丰富的优势；扩大资产支持商业票据投资者范围，鼓励保险公司、养老基金、投资基金等机构投资者投资资产支持商业票据；完善风险隔离和表外融资等相关法律法规，增强信用保护机制，探索引入相关增级措施，降低票据融资风险。
    (六)加快国资证券化和资本化，拓展国资融资新渠道
    资产证券化作为一种重要的金融衍生工具，可以将流动性较差的“死资产”转变为成本较低的高流动性“活资产”，改变企业资产负债表的结构，拓宽企业的融资渠道。地方政府投融资平台通过开展资产证券化业务，不仅可以拓宽资金来源，支持地方经济发展，分散集中于银行体系的信贷风险，而且能够通过引入外部监督的力量，进一步降低投融资平台的风险，提高资金使用效率。
    1.推进资产证券化。将地方政府投融资平台中能够产生按期支付的、可预见的、稳定的资产组合打包，通过设立特殊目的公司(SPV)，由平台公司将资产出售给SPV，并进行信用评级(增级)，通过证券市场进行融资，如公路、桥梁、水、电、煤气等基础设施资产等都可以作为证券化资产。
    2.用好上市公司壳资源。加快推进经营领域相同、经营模式相似的国有上市资源整合，腾出上市公司壳资源。鼓励有实力的地方政府投融资平台公司通过定向增发、反向收购、吸收合并等方式借壳上市，增强直接融资能力。
    (七)创新项目融资机制，拓展基础设施资金来源
    项目融资是重大项目资金来源的重要渠道，是利用外资、利用民资的有效途径。对重大项目开展项目融资，吸引各类社会资本参与重大项目建设，能够有效缓解地方政府(特别是区县政府)在重大基础设施、重大民生工程等方面投入的不足，加快城市建设和民生改善步伐。
    1.探索公私合作制。公私合作制(PPP，Public-Private Partnerships)是近年来在公共物品供给方面增长最快的一种机制。据世界银行统计，1984年至2002年，世界各国82%的供水项目和92%的道路交通项目采用了不同的公私合作模式，另有9%的能源项目和3%的通讯项目是采用公私合作模式进行投资的。狭义的PPP模式可以理解为一系列项目融资模式的总称，包括BOT(Build-Operate-Transfer，建设—运营—转让)、TOT(Transfer-Operate-Transfer，转让—运营—转让)、DBFO(Design-Build-Finance-Operate，设计—建造—投资—经营)等。对具有较大融资需求、资金回收期长的城市基础设施项目、重大产业项目、公用事业项目、环保项目、民生工程等，开展TOT、BOT或BT融资，吸纳更多社会资本进入城市建设领域。对于有特许经营权的重大项目，保障社会投资主体的合法经营权利。
    2.探索捆绑式融资等新型项目融资方式。对一些能够带来巨大商业利益的大型公共基础设施项目，如地铁站(地铁上盖开发能够带来巨大的商业价值)、居民文化广场(文化娱乐活动带动各种业态繁荣)等，可以依据“谁受益、谁投资”的原则，实行公共基础设施建设与商业开发“捆绑”操作，由企业统一投资、开发、建设，项目建成后相关商业项目的经营权让渡给投资企业，公共设施的所有权和运营权归政府所有。
    六、推进地方政府投融资平台机制创新的保障措施
    推进地方政府投融资平台机制创新，要从加强地方政府债务管理、强化地方政府投融资平台风险管理、加强联合监管、完善法律法规等方面入手，做好相关保障措施。
    (一)建立地方政府债务约束机制和资本预算约束机制
    地方政府投融资平台债务，实质上是政府债务，要控制地方政府负债规模，设定合理的负债率，如限制在当年税收收入的20%以内。要推动建立对地方政府公共资本投资的强有力的资本预算约束机制，形成地方政府债务问题的长效治理机制，形成可持续的地方政府公共资本融资机制，有效控制地方政府债务规模；围绕公共财政建设和服务型政府建设的体制改革目标，推进各级地方政府财政预算及其执行情况的透明化，强化对公共基础设施建设的长期投资计划及其资本预算约束，促进地方政府职能的根本性转变。
    (二)强化地方政府投融资平台债务风险管理
    要从投资立项、预算管理、资金拨付、资产盘活和债务控制等方面，进一步规范投融资平台公司运作，加快形成“规模可控、权责明确、偿债有序、监管有力”的政府性资金平衡和投融资平台公司管理体系；需完善投融资平台公司治理结构和债务控制，加强动态监控，实施更加严格的债务风险管理，确保融资平台公司在安全边界内运行。
    (三)完善地方政府、金融监管部门、投融资平台公司、金融机构联合监管模式
    地方政府部门在控制地方债务总额的前提下，要抑制过快增加、风险较大的银行信贷，完善发展风险可控、市场化的债券融资市场，提高财政资金带动社会资金的效能和资金配置效率。金融监管部门要加强对银行等金融机构信贷投放水平、投融资平台债务水平的动态监测，及时进行风险预警。地方政府投融资平台公司要加强自身债务风险管理，规范平台公司融资行为，编制形成偿债计划，杜绝“短贷长投”、“资不抵债”等现象 的发生，禁止直接或变相以政府信用对外提供担保。银行等金融机构要加强对地方政府融资审慎管理，包括对项目资本金的严格监控，以及对偿还能力的深入分析，控制发放打捆贷款。同时，推动建立政府监督—监管部门监管—银行监测—地方融资平台自我检查的动态监管机制，克服银政、银监、银行之间在平台贷款上的信息不对称，建立各方之间的协作合作机制和适度竞争机制的相互制衡。
    (四)推动投融资平台公司体制机制创新，防范和化解投融资风险
    针对地方政府投融资平台公司投融资特点，积极推进体制机制创新，优化投融资流程，增强投融资决策科学性，提高投融资效率。比如，可以借鉴新加坡淡马锡模式，成立投资决策委员会，对重大投融资项目实行充分酝酿、专家参与、民主决策。要有效区分投融资平台公司自营投资项目和政府投资项目，把握好政府与市场的边界，采取不同的考核方式和激励机制；同时，要切实防范投融资过程中可能出现的风险，建立风险动态监测预警体系，确保投融资平台公司负债率控制在合理水平。
    (五)完善法律法规，推动体制改革
    建立健全政府财政信息披露制度，建立政府财务报告体系，实现财政阳光化；完善财税体制，加强中央向地方的转移支付；建立对地方政府的信用评级制度；建立地方政府基础设施建设偿债保障机制；修改《预算法》，允许地方政府通过发行市政债券融资；建立合理的政绩考核指标和激励机制；建立地方政府投融资责任制度，积极探索地方政府破产制度。
    注释：
    ①周雪光(2005)提出的“逆向软预算约束”理论概括了地方政府利用行政权力“自上而下”向其管辖区域内其他组织和个人索取资源以突破预算限制的行为；马骏和刘亚平(2005)利用“逆向软预算约束”理论，简要解释了地方政府通过主动积累债务，以财政风险的不断增加为代价谋求经济增长和地方政绩的问题。