台湾实现农业规模化经营的经验及对大陆的启示

摘　要：改革开放以来，我国农村社会经历了深刻而持久的经济结构变动，工农收入差距的急剧扩大使得大量农业剩余劳动力向城市制造业转移。近年来，农业劳动力外流已经达到了一种无以复加的地步，广大农村地区相继出现严重的“空巢化”与“老龄化”现象，严重阻碍了我国农业生产的进一步发展以及农业现代化的推进。此外，由于我国“人多地少”造成的耕地分散化与细碎化，实现农业规模化经营迫在眉睫。台湾地区在上世纪七八十年代也经历了与大陆地区相似的农业困局并通过有效的政策措施推动了农业规模化经营，稳定了台湾农业的发展，并实现了农业现代化。本文旨在考查台湾实现农业规模化经营的方式和特点，并由此得出对大陆地区农业发展及农业现代化建设的启示。

关键词：农业规模化经营 农业现代化 台湾经验

一、 前言
　　截至2011年底，我国粮食产量迈上了11000亿斤的新台阶，实现了连续八年的增收。然而，目前我国粮食产量基数已经很高，根据规模报酬递减的经济规律，农业生产成本大幅上升，种粮效益仍然偏低，气候条件存在很大不确定性，农业防灾减灾压力加大，在高起点上保持粮食生产稳定发展任务十分艰巨。除了自然风险以外，仍然存在着阻碍我过粮食生产稳定发展以及农业现代化进程的众多经济因素，其中最主要的两个有：
　　第一，农业劳动力流失。随着我国制造业部门的飞速发展，改革开放以来大量农村剩余劳动力转移到沿海沿江等经济较为发达的制造业中心。近年来，农业劳动力已经出现过度转移的状况，我国广大农村地区出现严重的“空巢化”和“老龄化”现象，农村大部分青壮年劳动力外出打工，任由土地丢荒或者留给“老弱病残”等留守人口耕种。据统计，截至2010年底，我国农村留守老龄人口约４０００万，占农村老龄人口的３７％1.农村“空巢化”与“老龄化”大大降低了我国农业劳动生产率，而低素质的农业劳动力更降低了我国农业利用先进机械和现代科学技术的可能性，成为我国农业现代化进程的一道重大瓶颈。
　　第二，人均耕地面积狭小分散，难以实现农业规模经济。虽然目前我国实际务农人员急剧减少，但是人多地少的历史原因导致了我国耕地零碎分散，而且农用土地流转不畅，使得农业机械化和科技化受阻，阻碍了规模化经营的发展、农业规模经济的实现以及农业现代化的推进。
　　从短期来看，农业劳动力流失和耕地狭小分散两个方面的问题难以得到迅速解决。劳动力的回流涉及到国家整体经济发展状况和国家经济结构的重大调整，根据我国城市化的历史趋势，农村将有可能“一空再空”，更别说劳动力回流。而对于土地分散问题，由于农民对土地固有的依恋情感以及现阶段进城农民工社会保障制度的缺失，耕地成为农民的“保留工资”来源和养老依托，所以土地产权难以流转，从而造成土地耕种面积难以集中的困局。面对双重困境，我国采取措施推动农业规模化经营以实现农业规模经济刻不容缓。
　　纵观世界农业经济史，中国并非唯一陷入这一农业窘况的国家。与中国小农经济基础颇为相似的日本、韩国和台湾等东亚地区在其实现农业现代化的进程中也曾陷入以“空巢化”与“老龄化”为特征的农业发展停滞阶段。鉴于台湾地区与祖国大陆有更为密切的历史渊源和更为相似的经济文化基础，我们不妨考察和总结台湾实现农业规模化经营的经验以启发我国农业规模化经营实践。
　　
二、 台湾实现农业规模化经营的历史必要性
　　20世纪60年代末，台湾工业开始起飞，工农收入差距急剧扩大，大量农业劳动力转移到工业部门，农业生产开始衰退，农村呈现“空巢化”与“老龄化”等凋敝景象。1969年，台湾农业就业人口比例首次降至40%以下，农业产量自50年代中期以来首次负增长；1970年，农业绝对劳动力数量开始减少；土地废耕日趋严重，农作物复种指数不断下降。专业农户数占总农户数的比例从1970年的30.2%降为1980年的8.9%，此间农业生产年平均增长率仅为4.1%，其中有3年为负增长。2
　　除了无可逆转的农业劳动力流失之外，土地经营规模狭小和分散成了制约台湾农业进一步发展的另一个瓶颈。1970年，台湾农户总数为880,274户，耕地总面积为905,263公顷，户均耕地虽有1.03公顷（约15.5亩），但是70%以上的农户耕地面积在1公顷以下（曾玉荣，1990）。土地分布严重不均造成了台湾大多数家庭农场的小规模经营，阻碍了生产效率的提高和生产成本的降低。
　　
　　综合以上两方面因素，和日本、韩国类似，为了实现农业现代化，台湾农业政府部门致力于扩大农业经营规模，从而降低农业生产成本，提高农业产量和农民收入。
　　所谓扩大农业经营规模，既包括单块土地经营面积的扩大（外延扩大），也包括土地经营集约度的增加（内涵扩大）。也就是说，农业规模化经营包括土地规模化经营和生产过程规模化经营两种形式。前者通过土地流转（租赁，购买等方式）得以实现；后者则通过生产合作，对土地、机械、劳动力等共同利用来完成。实践上来看，台湾当局也是从这两方面采取措施推动农业规模化经营的，其具体实现方式更是丰富多样。
　　
三、 台湾实现农业规模化经营的方式和特点
　　从整体上来看，台湾的农业规模化经营道路呈现政府主导，农民配合的特点。由于小农生产的松散性和不断变化的农村经济社会结构，农业规模化道路所需要的配套政策也呈现出多样性和灵活性。台湾实现农业规模化经营主要有五种方式：
　　
（一） 实施农地重划，扩大单位耕种面积
　　所谓农地重划，就是通过农户间的土地交换，调整合并原来分散细碎的耕地，并将农户分散的耕地尽量集中于一处办成标准农场，兴建标准农路以及排水、灌溉等设施。其目的在于改善农业生产环境，扩大农场经营规模。1962年台湾当局公布施行《台湾省十年农地重划方案》，计划重划农地30万公顷；1980年12月19日公布施行《农地重划条例》，预定自1981年至1990年，完成重划农地近9.6万公顷。从1960年至1985年， 台湾完成农地重划区629个，重划农地面积为34万余公顷，农用土地重划率高达40%左右（曾玉荣，1990）。重划后的土地以路为单元线，每一块土地的面积高达12公顷，政府辅导同一单元的土地所有者组织起来，实施共同经营、委托经营及合作经营。进行重划后的农用土地集中而规整，在共同作业等组织形式下，既实现了土地经营规模化，又实现了农业生产规模化，大大降低了农 业生产成本，提高了农业生产效率。
（二） 设立农产专业区
　　    台湾农产专区的设立始于1973年推行的“加速农村建设重要措施”，利用土壤、气候、水资源和生产力等农业基本调查资料全面划分农业区段，依据各区段的发展潜力和比较优势，配合公共产销组织，辅导个体农户，使其在同一区段内生产同类农产品，并在品种改良、机械作业、病虫防治、水利灌溉等农业生产环节采取统一的计划与步骤，从而扩大农业生产过程的规模，提高农业生产效率，降低生产成本（曾玉荣，1990）。
　　
（三） 引导成立共同经营组织
　　农业共同经营组织是为了在农场经营上将土地、资源、人力等要素集中起来并重新配置，从而实现农业生产的规模经济而设立的合作性组织。台湾的共同经营组织主要有共同经营、委托经营、合作经营三种组织形态。这三种形态，也是台湾扩大农业经营规模的重要措施之一。
　　1、 共同经营。共同经营是指土地所有者将各自的土地等资源集中并整合，共同劳动作业，共同承担农业成本，共同分配农产品。具体指在同一村内，土地毗邻并栽培同一作物的农民采用组织形式，将互相毗邻的土地视为同一农场，共同研讨农地的使用和栽培技术，并按照不同农民的田间作业专长和一定的比例进行农活的分配。而农产品则按各户的土地所有面积进行分配。共同作业的方式，扩大了耕地面积，提高了农业机械化程度，降低了生产成本，增加了农业产量从而增加了农民的收入。
　　2、 委托经营。委托经营是指农业劳动力少，耕地面积狭小或者从事农业外兼业的农户将自己所有的耕地委托其他农民进行耕种经营。早期的委托经营主要是由委托人向受托人支付一定的报酬，受托人负责委托人耕地的全部生产过程，但农产品和经营风险均为委托人所有和承担。这种经营权和收益权的分离由于信息不对称问题并不能明显提高农业生产效率，所以并不受农民的喜爱。后来，委托经营逐渐演化成一种租佃形态，即委托人向受托人收取合理的租金，并将耕地交给受托人全权经营管理，受托人向土地投入资金、技术并享有全部收益权且承担全部生产风险。这种委托经营使得受托人的经营权和收益权完全结合起来，提高了受托人的生产积极性，促进了耕地经营规模的不断扩大，促进了农业生产效率同时也使得委托人专心从事农业外工作。
　　3、 委托代耕。委托代耕主要指水利灌溉和农机使用中的委托作业。台湾水利灌溉主要由各地的“农田水利会”向委托人收取会费、水利灌溉费、工程改善费等费用（部分由政府资助）并统一安排水利的兴修维护和田间排灌等水利作业。而机械化委托作业则主要是针对个体农民家庭农场面积狭小，单独购置农机不具经济性的情况，由政府辅导组织“机械代耕队”为其提供农地耕耘、田间作业、机械管理、作物收获等农机作业，并向其收取一定的费用。水利代耕和机械代耕提高了农业生产环节的集约度，内涵地扩大了农业经营规模。

（四） 向农民提供专项低息贷款以扩大经营规模
　　为鼓励农民扩大土地耕种面积和农业经营规模，台湾当局向其提供专项低息贷款，用以基础建设、购买土地和农机等生产资料以及鼓励青年农民创业。低息贷款政策主要面向经营规模较小的农民，使之有效扩大经营规模，从而提高农业整体经济效益。
　　然而，专项低息贷款在一定程度上虽然能鼓励小农扩大经营规模，但由于台湾土地狭小，传统农民对土地非常依恋，不轻易放弃对土地的所有，所以土地所有权的流转数量非常有限。就最乐观的情况而言，农民经营规模的扩大也仅限于3-5倍，仍然属于小农生产，跟欧美大农场的经营规模更是无法相提并论。因此，由于几千年的小农思想传统，台湾的土地流转也出现和日本、韩国以及今日中国之局面，即小农不肯轻易放弃土地，实现土地面积的规模化经营举步维艰。因此，实现农业规模化经营外延扩大法（土地规模化经营）作用十分有限，主要措施仍应该集中在内涵扩大法（生产环节规模化），因此，共同经营等合作农场组织形式是台湾扩大农业经营规模的最主要的方式。
　　
（五） 设立完善的农会系统，推广生产合作化农业经营模式
　　农会是台湾分布最广、功能最为齐全、系统最为完善、影响最大的农民生产合作组织。根据台湾《农会法》，农会分为省级农会、县级农会、镇级农会三级，分别接受同级农政部门的指导。目前数量分别为省级农会3个，县级农会23个，镇级农会278个，总计304个。台湾农会目前共有正式会员约100万人，非正式会员81万人。3台湾农会以“保障农民权益、提高农民知识技能、促进农业现代化、增加生产受益、改善农民生活、发展农村经济”为宗旨，具有经济性、教育性、社会性、政治性等四大功能，主要业务涵盖供销服务、信用事业、农科推广、农业保险四个方面。其中信用事业的盈利是农会最主要的经济来源。其他经济来源有农会经济项目盈余、会费以及政府补贴等。
　　
　　台湾农会及其下所设立的产销班在实现农业规模化经营方面发挥了非常关键的作用。农会组织把众多小农的采购、生产、销售以及农业科技服务等农业环节联合起来，极大地扩大台湾生产过程的规模，实现了巨大的规模经济效益。农会对规模化经营的促进作用主要体现在以下几方面：
　　第一，生产方面。一方面，农会组织框架下的合作经营提高了农业生产的劳动效率；另一方面，其他生产要素的统合与配置也极大地提高了农业生产各个环节的效率。农会在不改变农民土地所有权的情况下，把生产计划、水利作业、机械耕作等作业环节统一起来，使得农业生产的机械化、科技化水平得到显著提高，很大程度上解决了小农生产的分散性与机械应用和科技推广的不可分割性的矛盾，从而使得农业生产得以充分利用现代科技等新的生产要素，显著提高农业生产效率，增加农业产出以及农民收入。
　　第二，采购方面。农会在统一安排生产下，把各分散农户对于农药、化肥、种子等农业投入品的需求统一起来，代表所有会员面对市场进行采购，并对农业投入品的定价产生影响，改变了小农面对大市场时的价格接受者角色，从而降低农业生产成本，提高农业生产的收益。
　　第三，销售方面。农会将分散农户的产品收集起来投到农产品市场共同销售。农会作为分散农户的代表，实质上是具有市场势力的大型供给方。在农产品拍卖、谈判等销售形式之下，农会组织比分散小农具备更强的价格决定能力，因此经由农会销售 的农产品价格普遍比小农销售的价格要高。这样，由于销售环节的规模经济，农产品价格得到明显提高，农民的收入也因之得到提高。
　　第四，产品深加工与服务业。农会这种紧密合作的组织形态使得农业得以向制造业和服务业延伸。农产品收获以后，农会组织对其进行进一步的加工，生产加工技术密集型的调理、保健等健康食品，使得农业生产在实现农业利润的同时也能享受加工后农产品带来的附加值，从而增加农民收入。如果没有农会合作组织的存在，个体农民根本不具有对产品进行深加工的资本与技术能力。另一方面，近年来，农会以农业生产为依托，顺应社会的发展，大力发展生态农业和观光农业，为农民创造了大量的服务业收入。
　　第五，其他社会服务。除了在产销环节发挥了扩大农业经营规模的作用，农会组织还为农村地区提供了各种混合型公共服务，例如金融借贷、农业保险、文化活动、生活服务以及农村救济等。
　　台湾农业因为农会系统的存在，生产环节的经营规模得到空前的扩大，农民的收入也得以显著提高。此外，农会还对农村地区的社会文化、环境生态、医疗健康等产生重大且积极的影响。
　　总而言之，在扩大农业经营规模的问题上，台湾地区同时采取了两个方面的思路，一是外延扩大法，即通过土地改革法案或者农业发展规划把农民的土地集中起来，提高单块耕种面积。跟日本、韩国一样，台湾试图通过市场机制的作用来实现土地流转的目的并没有成功达到，这是由东方几千年来小农经济传统下农民根深蒂固的土地依恋感造成的。同时我们也看到，台湾通过土地重划和设立农产专区两大行政措施而达到了非常良好的土地集中耕种的效果。另一个是内涵扩大法，即通过在生产过程各个环节中把分散农民的农业活动集中起来，鼓励农民进行共同经营以及建立完善的农会系统，从而有效地实现了生产过程的规模化经营。
　　我国现阶段农业所遭遇的“瓶颈”与七八十年代的台湾非常相似，因此台湾扩大农业经营规模的宝贵经验非常值得我们借鉴！
　　
四、 台湾经验对大陆的启示
　　那么，具体而言我们应该从哪些方面向台湾经验学习呢？针对我国的具体国情，我们借鉴台湾经验又应该注意哪些方面的问题呢？
（一） 运用农地政策力量促进土地集中耕种
　　由以上台湾的实践及相关分析我们可以看出，在促进土地集中耕种方面，利用市场机制的效果微乎其微，这与我国当前土地流转的实践也是相一致的。在达到土地规模化经营目的的过程中，台湾当局的农地政策力量发挥了重大作用，台湾土地重划与建设农产专业区的经验为我们提供了很好的借鉴。
　　近年来，我国正在大力开展标准农田的建设，与台湾土地重划的农田标准化建设多有相似之处。然而，与台湾土地重划不同的是，我国的标准农田建设只是一种纯粹的农业基础设施建设，建设后的标准农田仍由个体农户分散耕种，并没有考虑到土地的集中耕种与共同作业问题。笔者认为，为实现土地规模化经营的目标，我国在建设标准农田的同时，应该同时像台湾一样进行局部的调整式的土地重划，引导相互关系较好的农户进行共同经营与合作经营，利用标准农田建设的契机实现耕地经营权向种田能手集中，从而解决我国农业劳动力日益缺失与老龄化的问题。
　　
（二） 加大惠农贷款政策扶持力度，并向农业生产过程规模化经营倾斜
　　惠农贷款可以解决种田能手扩大农业经营规模的资金来源问题，理论上应该能够极大促进农业经营规模的扩大。然而，惠农低息贷款作为台湾试图实现土地规模化经营的措施之一，其效果并不显著，原因在于小农思想造成农用土地流转并不顺畅。因此，我国应该吸取台湾的教训，在加大对惠农贷款政策扶持力度的同时，注意使政策向扩大农业生产过程规模化经营倾斜，而不能仅仅作为土地规模化经营的资金来源。进一步地，低息贷款应该更多侧重于那些建立共同经营组织的农民，使其用以购置农药、化肥、农机等生产要素。
　　
（三） 加快农业生产合作组织的建立与完善，实现农业生产过程规模化经营
　　由台湾经验以及日本、韩国的农业实践可以看到，农业生产合作组织在实现农业生产过程规模化经营的问题上发挥了巨大无比的作用。而且，日本、韩国以及台湾的农业合作组织已经被视为发展农村经济，提高农民收入，改善农村社会政治生和文化生态的重要组织形式。随着我国市场机制的建立与逐渐完善，我国政府应该更急迫地把分散的农民组织起来，使其共同应对大市场所造成对农业、农村与农民的巨大冲击。当前我国农产品正经历价格剧烈波动，气候变化无常的双重风险考验。建立农业生产合作组织不但可以扩大农业生产的经营规模，提高农业生产率，保证粮食稳定增长，提高农民收入，也可以通过合理的农业计划来有效应对和规避市场风险，通过共同的基础设施建设来防范自然风险，从而稳定农村社会的经济发展。
　　
　　综上所述，我国农业面临的问题也是日本、韩国和台湾等地区实现农业现代化的道路上曾经面临并或多或少得到解决的问题。我们应该多注重对这些国家和地区农业经济史的考察与研究，师其所长，避其所短，从而更好地指导我国农业建设，促进我国“三农问题”的有效解决，尽快实现我国农业现代化。　　
　　
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1 《中国：人口老龄化、高龄化、空巢化加速》.新华网，2012年8月9日访问 
2 《台湾农业发展史》.中国新闻网，2012年8月9日访问
3 数据来源：台湾“农委会”网站农业统计资料。