郡县制传统及其在政府间财政关系的实证调查

一、引言
    中国的中央政府与地方政府的关系，自秦代以来，一向被笼统地称为郡县制。此后虽有王朝更替，但一些基本原则一直未变。清王朝的倾覆，国家制度被认为是中国积弱的重要原因，郡县制因而也受到批判与抵制。但事实上，即使在今天，中国的政府间关系中也留有相当明显的郡县制痕迹。近一个时期，政府间财政关系改革一直是学界探讨的一个热门话题，然而年均有上百篇论文讨论的“财政分权”问题，其分析基础几乎都是来自于西方的“财政联邦制”理论，而郡县制作为中国处理政府间关系的传统制度安排，却几乎无人关注。①根据马克思主义哲学的基本观点，事物的发展既要依靠内因也要依靠外因，其中内因是起决定作用的，外因要借助内因才能发挥作用。以此观之，不考虑中国的传统，只借鉴西方的理论，在学术研究和实践上都有可能造成较大偏颇。为此，本文希望就我国古代实施的郡县制对当前我国政府间财政关系改革的借鉴意义进行初步分析。在第二部分中，我们首先澄清一些可能导致人们忽视郡县制传统的理论上的认识误区。第三部分则探讨郡县制传统包括的主要内容。第四部分通过回顾其演变的历程，抽象出郡县制的核心特征，并指出直至计划经济时代，这些核心特征在我国的政府间关系中仍相当明显。第五部分则提出郡县制传统对当前我国政府间财政关系改革的现实借鉴意义。
    二、关于郡县制的两个理论认识误区
    之所以很少有人将中国的郡县制传统和当前的政府间财政关系改革联系在一起，主要的原因大概有两个：(1)郡县制是古代实行的政府制度，不适合当今中国的政治经济社会环境；(2)郡县制是一种促进中央集权的制度，不适合当今世界的分权潮流。②首先必须说明，这些不应成为忽视郡县制传统的理由。
    在中国历史上，郡县制是与封建制相对立的一种处理政府间关系的制度，从这一视角出发，中国的郡县制和西方的联邦制其实有相同的起源。波兰尼(2007，第37～58页)指出经济资源是通过互惠、再分配和交换三种方式加以整合的。如果我们将政府看作一个经济体系，那么在它的内部，也存在着如何整合经济资源的问题。封建制是一种以互惠为基础的政府资源整合方式，中央政府与地方政府之间根据血缘亲族关系联系起来，强调互相扶持，这构成了封建制的核心特征。无论是中国还是西欧国家，都经历过这样的时期。但在封建制遭到抛弃后，两者所产生的新制度则截然不同。中国出现的是秦代的郡县制，即一种以再分配作为主要资源整合方式的政府制度。中央政府是再分配活动的中心，地方政府向这个中心聚集资源，同时按照这个中心的意图使用资源。在欧洲，出现的则是英国1688年光荣革命后形成的“市场保护型联邦制”(Weingast，1995，第1～31页)，中央与地方形成类似于市场交换的政府间关系，双方在各自的职能范围内实行自治，通过法律与契约相互协调。
    根据上述视角，郡县制与财政联邦制的区别不在于出现时间早晚而导致的落伍与先进，而在于整合政府内部资源的主导方式不同，一个强调再分配，一个强调交换。为什么会造成这种差别，需要进行专项的研究，但国家的大小可能是个重要原因。秦代人口约为3000万，17世纪的英国人口大约为550万，差别很大。以再分配为中心的郡县制，由于消除了内部分裂的诱因，更容易实现政治稳定；而以交换为中心的联邦制，借助政府间竞争，则更容易实现经济繁荣。对于国家来说，随着人口的增加，稳定带来的边际收益有不断上升的趋势，一个恰当的低税率在降低民众的反抗情绪的同时，还能依旧保证国家收入的增加；而繁荣带来的边际收益却有下降的趋势，因为经济越是繁荣，地方政府与中央政府争夺利益的动机和能力也越强，发生内战(在总利益不变的情况下重新分配利益)或对外战争(在分配利益的方式不变的情况下增加总利益的规模)的可能性越大。这意味着大国和小国在制度选择上一开始可能就会有很大的不同。如果仅因为郡县制出现的时间早，联邦制出现的时间晚，就认为联邦制比郡县制先进，这样的判断无法令人信服。
    认为郡县制是一种中央集权、不顾地方利益的制度，这一观点也需要具体分析。郡县制的特点是地方官员都由中央政府任命，意味着地方政府不能违背中央政府的意志，相对于联邦制的地方自治当然显得“集权”。但从中国的政治实践看，中央政府命令以外的行政事务的自由裁量权都在地方行政首长手中，而中央政府通常都给地方官员留下相当大的行为空间，因此很难说地方首长的权力因郡县制而受到了很大限制。周黎安(2008，第57～72页)指出，中国古代政府间关系的基本特征是“行政逐级发包”。也就是中央首先将行政和经济管理的具体事务全部发包给省一级政府，然后省政府再逐级往下发包给县乡级政府。发包内容和要求可以是显性的，如上解的赋税，也可以是隐性的，如维持地方治安。中央政府以下每一级“承包方”必须向作为“发包方”的上级政府负责，而每一级发包方都有义务监督所有后续的承包方的职责。在这种格局下，中央政府为了保证地方政府有足够的能力完成任务，往往赋予地方行政首长极大的自由裁量权力。瞿同祖(2003，第60页)在描述清代地方政府时就指出，州县政府的所有职能都由州县官一人负责，州县官就是“一人政府”。正是因为基层政府具有巨大的自由裁量权，所以历朝历代都在监察方面下了极大的工夫。这些监察行为与其说反映了中央政府对地方政府的控制能力，不如说是中央政府担心地方权力失控的表现。因此，相对于利用地方选举制度制衡地方官员行为的西方联邦制，中国利用上下级政府的权力互相制衡的郡县制，很难用集权与分权这类术语来加以描摹。
    三、郡县制主要制度的历史演变
    处理政府间关系的制度并不能独立运行，例如西方的联邦制就需要选举制度、政党制度、立法制度等的配合才能正常运转。相应的，郡县制也要依靠多种制度共同发挥作用才能运行。笔者认为，相关的重要制度至少有以下四个。③
    其一是官员选拔制度。郡县制超越封建制之处在于政府向社会开放，开放的政府用怎样的人来主政，决定了这个政府能用什么样的方法来激励官员。比如联邦制以民主选举确定官员，而没有政党背景的人很难当选，因此政党内部协调就成为影响官员行为以至于政府行为的重要因素。其二是官员考核 制度。官员施政要面对各种利益的选择，考核可以看作是一种施政指南，决定了官员在行事时，到底以服从哪种利益为准绳。其三是政府级次。地方政府级次的多寡，一方面决定官员升迁到高位的难易程度，另一方面决定不同级次官员的管辖区域和职能范围。其四是监察制度。郡县制下的官员是从社会中选拔而来的，并非与君主有血缘纽带的皇亲国戚，因此无法保证他们与君主同心同德。另外，郡县制是从中央到地方垂直管理的模式，这就要求行政命令的上传下达和民情民意的下呈上报，都必须有通畅的管道。因此，必须存在一个监察部门，以保证中央政府的决策不会在地方走样，同时将地方出现的问题及时上报中央，以便决策。
    (一)官员选拔制度
    相对于封建制，郡县制的一切官员皆为“朝廷命官”，也就是地方没有自己决定官员的权力，因此这些官员如何选拔出来就显得特别重要。汉代采用的是选举制，也就是选拔一些“贤良”到朝廷里去做官。没有固定的选拔机关，民意也可，官员推荐也可。其标准主要是道德，而非技能。后来出现了一种定期的选举制度，也就是孝廉举荐，而孝廉往往出身于太学生，从而使得知识分子成为官员的主体。汉代做官的知识分子，往往来自于豪门望族，即所谓的“士族”，因为没有相当的家庭背景很难得到推荐。唐代初期使用的九品中正制，采用门第为标准，也是对此的沿袭。但后来科举制度出现，突破了门第限制，寒门子弟一样可以通过考试获得官员的资格，然后再经吏部考察后决定分派到哪些岗位上去。从此，科举制成为中国沿用千年的最基本的官员选拔制度。与此同时，唐代开始出现了“官吏”分途的现象，即科举出身的政务官(官)和非科举出身的事务官(吏)待遇截然不同。这与现代行政部门中行政主管人员和专业技术人员的区分是类似的。因此政府官员实际上有两类，依靠选举或科举迈入仕途的“官”和依靠专业知识或技能为政府提供服务的“吏”。这是与科举制度相伴生的现象，即在经济社会发展的过程中，仅仅依靠少数的文化精英无法履行政府日益增加的职能。
    从这一过程可知，中国的官员选拔制度有这样一个突出特点，即政务官的选拔首先注重道德。不论是贤良、孝廉还是科举考试以“四书五经”为基础，都意在鼓励和培育有道德的官员，而知识与技能则在其次。官吏分途也意味着对官与吏的考核要采用不同的形式，前者重“德”，后者重“能”。
    (二)官员考核制度
    官员资格取得后，胜任哪一级别的职位，取决于晋升制度。由于地方政府行为主要由行政首长决定，因此我们主要关注对“官”称职与否的考核。这种考核可以分成两类，一是“政绩”，即官员是否满足了上级政府对他提出的要求，二是“声誉”，即官员是否达到了地方民众对他的期望。既然地方官员全都是“朝廷命官”，官员自然应当以服从上级为准绳。特别是“回避制度”(即禁止官员在自己的家乡任职，以免地域、血缘等因素使官员与地方利益勾结起来，违背中央政府的意图)自汉代以来长期存在，更是强化了这种印象。但近年来谢宇和董慕达(2011，第1～28页)合作发表的一篇论文，依据大量史实，挑战了传统上对汉代郡县制的认识。他们认为汉代的官员选拔制度，尽管有中央集权的成分存在，但实际上也相当鼓励中央任命的地方官员对地方负责。这一体制以证明官员道德表率水平的证据作为官员任职的关键依据。在一个就职资格没有硬性标准的时代，官员要想获得崇高的道德声誉，就必须依靠所在地方本地人士的影响力，他们的认同对官员的升迁十分重要。这样的“政绩”与“声誉”的双重考核方式，迫使官员必须在中央命令和地方接受之间寻求平衡，完全偏向任何一方都对自己的仕途不利。因此在郡县制设计之初，其本意并非要地方官员一切唯上级政府马首是瞻，但随着历史发展，后面的王朝越来越表现出“帝王集权”的特征。汉唐两代，君权与相权并立，诏书要双方共同认可才能颁发；到了宋代，相权已在君权之下，宰相在朝廷上已不能坐着和皇帝议事；明清干脆就没有宰相了，君权独大。皇帝只有一个，官员成千上万，这就迫使君主在制度上力求以控制官员为第一要务，也就是官员必须服从命令听指挥。这就渐渐地将“声誉”这一沟通政府与民众关系的考核指标的重要性削弱至可有可无了。
    (三)地方政府制度
    1.政府级次
    顾名思义，郡县制在地方层次上只有郡县两级。县是最基层的政府，从历史演变上看，也是最稳定的政府，中国许多县的设置都可以追溯到千年之前。郡这一级政府，名称以及辖区变化很大，为免混乱，我们就将其称为统县的政府，如汉代的郡和唐代的州。汉代大约100个郡，每个郡平均管理15个县左右；而唐代(贞观13年)全国有州358个，平均管理的县则降到了四五个。统县的政府的数量大大增加，一方面使得中央政府的管理出现了困难，例如唐太宗就不得不把300多个州太守的名字写在屏风上，日日观看，才能记得住；另一方面统县的政府的辖区太小，一旦遇到民变或战乱，往往没有足够的资源来应付危局。因此到了王朝中晚期的多事之秋，还要增加一级比统县的政府更高级次的政府，不妨称之为次高级政府，也就是仅次于中央级次的政府。例如东汉末年出现的州，平均统辖七八个郡，唐代安史之乱后出现的军政合一的道，管辖三四州至十州不等。次高级政府由于出现在战乱之时，不得不赋予其便宜行事的各种权力，从而严重削弱了中央政府对地方的管理。汉唐两代的次高级政府，最终都成了割据势力，而且祸延后世，汉代引发魏晋南北朝的长期战乱，唐代导致五代十国纷争不止。有鉴于此，宋代之初力求恢复州县两级的地方政府。面对国土广大难于管理的问题，通过创建各种职能型政府④(也就是路)的办法来加以解决。路有多种，如转输地方财富的转运使，负责治安边防的安抚使，负责检查、司法之职的提点刑狱公事，负责储备粮食平抑物价的提举常平公事，各有自己的路，辖区并不一致。因此尽管路的辖区比州大，但职能单一，不可能成为割据势力。然而，州县虚弱的弊病终究难以克服，最终无力对抗金与蒙古的战争压力。
    元代是少数民族统治，内部不稳的压力一直存在，因此一开始就设置了行省这 一次高级政府。其下再设置路、府、州、县等级次，导致地方政府体系极为复杂。这和元代统治不稳定、必须缩短层级间的距离以便监察的考虑有关。但此后明清沿用了省级政府的体制，并将其规范化，这是郡县制历史上的一大转折。此前，设立次高级政府都是为了弥补县级政府与统县的政府在治理上的缺陷，并且通常只存在于战乱时期，也就是重心在下。但元代以后则是先设立幅员辽阔的省，如明代十五省，清代十八省，为了使其能够正常运作，还在省以下设立专门的派出机构来检查下级政府，如行省(省)下设道，并且省以下各级政府只能层层向上奏事，不能越级，因而是重心在上。这样就把地方三级政府的格局确定下来。
    2.监察制度
    郡县制的管理模式主要由决策—执行—监察三个部分构成。汉代之初，监察职能是由中央监察机关派出的刺史完成的。刺史俸只有六百石，却负责监察俸二千石的郡太守，取其“大小相制，内外相维”之意。也就是来自中央的小官，监察地方上的大员，各有高低，力量比较平衡。若是中央派出的大官，监察地方上的小官，则力量一边倒，容易产生问题。这一制度被后世交口称赞，认为在中央集权与地方分权问题上处理得比较恰当。但此后的历史表明，监察部门有成为一级政府的倾向。例如汉初的刺史，到了汉末成了州牧，统领若干郡；唐初的巡察使，到了唐中晚期，成了观察节度使，统领若干州。因而次高级政府往往是由监察功能和军事功能演变而来，元代的行省也是如此。
    但元代吸取了前朝次高级政府成为割据势力的教训，除了监察权(行省可以设道监察下级政府)和军事权(管辖汉军和新附军)以外，其余权力，都严格控制在中央政府手中。首先，中央与地方的财政收入分割比例高到7∶3(李治安2005，第64页)，延续了宋代财权尽归中央的政策。其次，人事权掌握在中书省和吏部手中，行省没有任命下级政府官员的权力，远比汉唐的次高级政府不如。第三，行省可以自行断遣较轻的罪犯，但“重刑”则要咨请朝廷审查批准，因而没有专断的司法权。因此，元末孙作在谈及行省时指出，“昔之号令出于州司，今之庶务决于政府”，其中政府虽指的是行省，但不明言，也就是说，行省只是代朝廷行事的派出机构，因此昔日“州司”发号施令和庶务决策的权力，实际上收归给了中央。另外，尽管行省拥有军权，但行省的地理设置却按照“犬牙交错”的方式设置，即各省都无险可守，以防止叛乱。因此，在元代，行省很少叛乱，基本解决了汉唐设立次高级政府的弊病。正因如此，明清两代才会予以沿袭。
    明代的省，权力被分散在都指挥使、布政司使和按察司使三者手中，吸收了宋代按职能设计政府的思路。其中布政使司是地域型政府，辖区与省一致，而都指挥使掌军权，按察司使掌监察权，其辖区与省并不一致。这种分立的后果，固然削弱了省的割据能力，但也和宋代一样，一旦出现危乱局面，则三司相互掣肘，还要派巡抚或总督去集中一省或数省的权力，结果到了明代后期，又出现了常设的比省更高的总督巡抚辖区。清代沿用明代的体制，将总督巡抚设置为固定官职，统领省级政区，将地方政府设置为比较规范的省—府—县三级，并在省下设道进行监察，即将监察权回归给了次高级政府。⑤
    四、郡县制的核心特征
    郡县制是一种变化的制度，从上述回顾看，汉代的很多制度后来都发生了改变。但即使是处在变动的过程中，我们依然可以看出一些比较稳定的特征。
    1.郡县制是一种自上而下的管理制度，决策权在中央，执行权在地方，两者之间以监察相联结。中国郡县制的历史上，除了动乱时期外，从没出现过如联邦制般的两级决策中心。
    2.郡县制是一种以公开考试为基础的开放型的政府，其选拔政务官的标准首先是“德”。为避免有“德”之士无施政之“能”，汉唐两代的做法是由吏部对其进行考核和培训(如先到各衙门做幕僚)，而自隋唐开始，官吏分途出现，即以事务官来辅助政务官施政。
    3.郡县制可以是一种要求地方政府“对上负责”和“对下负责”兼顾的制度。这是汉代郡县制设计上的本意，虽然随着君权日益增强，“对下负责”的重要性在下降，但这至少说明，在郡县制中并非不能加入对下负责的制度设计。
    4.郡县制的地方政府级次以两级为宜。郡县制历史上县级政府极其稳定，但统县的政府却存在很大的问题。一是辖区小，往往无力应对动乱局面，二是数量大，管理不易，因此出现了次高级政府。汉唐时是临时手段，元以后则固定下来。有了次高级政府后，统县的政府的存在意义大减，虽然由于中国地域广大而次高级政府数量太少，导致统县的政府仍长期存在，但由于与中央联系的职能被次高级政府所取代，其越来越像是次高级政府的派出机构。特别是省通常都设监察下级政府的道，统县的政府的存在依据就更加模糊了。
    5.郡县制的中央政府与县级政府之间，需要一级以监察为主要职能的政府。在次高级政府(省)的演变过程中，监察区往往是此类政府辖区的前身，此类政府成立后，监察也通常是其基本职能。这恐怕是因为监察是一种持续不懈的工作，中央政府偶尔为之尚可，长期执行则力有未逮。但监察职能又是联系上下级政府，保持政府信息通畅的重要纽带，如果执行检察权的政府具有许多其他职能，该级政府就有可能因这些职能而产生自身利益，进而出现妨害中央政府政令下达和县级政府反馈执行政策的后果。譬如元代的行省一直都没有充分的人事权与财政权，明代的省由三司分享权力，都是为了避免出现这种结果。清代最初也对督抚的权力有许多限制，如负责一省财政的布政使，直接对中央户部负责。但太平天国运动发生之后，布政使成了督抚的幕僚，自行筹集各种款项，由此导致地方政府尾大不掉，成为清政府覆灭的重要原因。因此在赋予次高级政府监察职能的同时，必须对其他职能予以相应的控制。
    从这些特征来看，中国计划经济时代的政府间关系基本上延续了郡县制的传统。首先，在选拔官员方面，虽然没有了科举考试，但从大学生毕业即为干部身份的做法看，高考实际上扮演着类似的作用。另外，在取消高考的一段时期，采用的是推举入学的“工农兵学员”制度，即各单位推荐品德优异的人进入大学深造，这与以“德”取 士的传统也是一致的。
    其次，在官员考核方面，强调“又红又专”。如1979年中组部颁发的《关于试行干部考核制度的意见》，提出的就是一个“德能勤绩”的考核体系。其中“德”位居第一位，但最难量化，很大程度上要取决于其声誉。
    第三，在政府级次方面，在新中国成立后的大区制度取消后，省成为最高级次的地方政府。在省与县之间并没有“统县的政府”存在。虽然有类似于“统县的政府”的地委这一级，但它只是省级政府的派出机构。
    第四，在监察制度方面，省政府虽然是管理一省的最高级政府，但人事权(中央政府可以下管省、地两级，省政府负责县、乡政府干部的任命，因此省不能单独决定下级官员的任免)和财政权(统收统支的财政体制下，省只能执行中央制定的收支计划)都受到很大限制，其主要职能仍然是通过监察保证中央决策的执行。
    五、郡县制传统的现实意义
    改革开放后，市场化的推进以及财政联邦制思想的传入，对我国的政府间关系产生了巨大的影响。
    与以“德”取士形成鲜明对比的，是在1988年和1989年中组部颁布的《县(市、区)党政干部年度考核方案》、《地方政府工作部门领导干部年度工作考核方案》中，把内容涉及18项量化指标的政绩⑥放在了考核的首要位置上，使得“绩”超越了“德”，成为官员考核的关键。Li和Zhou(2005，第1743～1762页)、周黎安等(2005，第83～96页)运用中国改革以来省级水平的数据系统地验证了地方官员晋升与地方经济绩效的显著关联，为地方官员晋升激励的存在提供了一定的经验证据。强调政绩，也就是在鼓励官员出于私利(晋升)而执行公务。在联邦制的背景下，官员对于私利的追逐会受到选举制度的有力约束，然而在中国由于缺乏这种约束，导致对政绩的追求，逐渐变成了对民生的忽视。例如，近年来中央政府向县级政府提供的转移支付的规模越来越大，累进程度越来越高，但却无法改变县级政府的财政支出结构，政绩考核在造成这种结果中发挥着举足轻重的的作用。这也再次证明了本文的观点，政府间关系的调整必须要在其他政府制度的配合下才能发挥作用。
    省级政府自财政大包干、分税制改革以来，拥有了极大的财政权，同时随着下管两级的人事制度变为下管一级，又拥有了极大的人事权。虽然这与联邦制所要求的地方政府对本地经济发展负责的主张一致，但却背离了元代以来省级政府功能的设置原则。次高级政府一旦拥有大大超过监察的权力，就倾向于成为中央以外的另一个决策中心，从而妨碍中央政府决策—县级政府执行—次高级政府监察这一模式的运转。
    首先，省级政府会因为自身的利益反对或抵制中央政府的决策。自改革开放以来，我们不断观察到的一个现象，就是地方政府乐于配合中央政府的扩张性政策，但却对紧缩性政策持消极态度。因为从地方政府的角度看，既然GDP是政绩的主要表现，当然就只会欢迎有利于GDP增长的扩张性政策。1998年之前，中国经济主要受困于反复发生的经济过热，地方政府的“投资饥渴症”是重要的原因；1998年之后，内需不足成了中国经济的主要问题，但地方政府偏好投资的倾向依旧不改。例如2004年发生在江苏省的“铁本事件”，就是在中央政府考虑到经济过热的危险，要求退出积极财政政策之时，江苏省仍旧鼓励常州市政府“强行”将一个中等规模的民营钢铁厂短时间里变成一个超大型企业，并为此提供了一系列支持，包括项目审批、政府信贷担保和土地征用等。此项目经中央调查后予以终止，“铁本”董事长也锒铛入狱，但事件的背后却鲜明地体现出中央政府与省政府的意愿相互背离。
    其次，省级政府会因为自身的利益干扰下级政府的运行。财政大包干与分税制，都主要解决的是中央政府与省级政府之间的职能划分问题，而省以下政府的职能划分则由省来决定。这就导致地方政府中出现了财权向上集中，事权向下集中的情况。也就是高级次的政府，将容易征收的大宗税源留给自己，而将难以处理的事务交给下级政府负责。在地委转变为地级市这一实体政府后，地方上出现了省、市、县、乡四级政府。省级政府侵夺市级政府收入，市级政府势必侵夺县级政府收入，各级政府依此办理，结果造成严重的县乡财政困难问题。作为执行的政府的县乡级政府，陷入了难以正常开展工作的境地，农村的民生问题也因此日益严重。
    综上所述，当前政府间财政关系中出现的许多重大问题，从某种角度看都是郡县制传统与财政联邦制改革相互冲突产生的结果。改革政府间财政关系，首先要明确改革的主体思路是联邦制取向还是郡县制取向。特别是在省级政府这个问题上，若是依照联邦制，则中国的省应当如同美国的州，获得充分的财政自主权，并从法律上规定省必须自求财政平衡，中央政府即使在省出现赤字的情况下也不能援助。否则省级财政收入与支出不相匹配，也不能实现真正的预算硬约束，财政联邦制的效率优势就不能体现出来。但财政权自主了，人事权怎么办？没有选举约束，仍然不是真正意义上的财政联邦制，但若将地方政府官员的人事任免权力交给地方选举机构，一是条件不具备，二是“党管干部”的原则被取消。这两者使得实现一种真正意义上的财政联邦制，在政治上几乎没有可行性。
    另一方面，郡县制与我国现行的政治制度冲突较小。如前所述，在计划经济体制中，包含了相当多的郡县制特征。中国的市场经济改革，在经济体制方面发生了天翻地覆的变化，但政治体制却比较稳定，因此为郡县制继续发挥作用提供了基础。我们对郡县制的回顾表明，郡县制是一种能够与时俱进、不断调整变化的制度，在当前新的政治经济格局下，也应当可以设计出一套符合时代要求的新郡县制。
    六、结束语
    任何一种理论的发展，都有赖于对立理论与其进行的竞争，也就是俗话说的“理越辩越明”。然而在政府间财政关系这一领域，“财政联邦制”却几乎没有受到任何对立理论的挑战。本文之所以要回顾历史，抽象郡县制传统的一般特征，并指出其所具有的现实意义，目的就在于为中国的财政分权改革与理论发展，提供另一种可能的思路。
    注释：
    ①搜索中国期刊全文数据库(，2011年9月18日)，2010年以“财政分权&rd quo;为关键词的经济与管理类核心期刊论文，数量为110篇，而以“郡县制”为关键词的相应论文则一篇也没有。
    ②清末民初的政治思想家在讨论中国政治制度改革时，多因这两点而主张效仿西方联邦制度，构建与郡县制对立的“联省自治”体制，如章太炎(1977，第77页)、梁启超(1989，第110页)和毛泽东(1990，第530～534页)等。
    ③唐代杜佑的《通典》是我国讨论政治制度沿革的最早的著作之一，它将重要的政治制度归纳为九类。其中，“礼”、“乐”、“兵”、“刑”、“边防”这五类制度与本文的主题不直接相关，而“食货”所说明的主要是以土地制度为核心的经济制度，与财政的相关性主要体现在赋税方面。因此，与政府间关系相关性最强的是“选举”、“职官”和“州郡”三个制度，下文所强调的三类四个相关制度即据此传统提出。
    ④职能型政府相对地域型政府而言，前者以履行特定职能为目标，后者以管理特定的地区为目标。职能型政府当然也可能有其履行职能的地域范围，但这个地域范围是为了履行职能方便而设的；地域型政府当然也可以履行各种各样的职能，但绝不会将职能范围延伸到所辖地域之外。
    ⑤中国地方政府制度的演变情况可参看周振鹤(2009)和钱穆(2009)的相关阐述。
    ⑥主要包括：国民生产总值、工业生产总值、农业生产总值、乡镇企业生产总值、人均国民收入、农村人均收入、上缴利税、财政收入国营和集体企业的劳动生产率、农副产品收购、商业零售总额、基础设施投资、人口自然增长率、粮食产量、地方预算收入、地方预算支出、育林面积以及九年义务教育完成率。参见杨雪冬(2002，第148页)。