地方政府融资平台存在的问题与对策

摘　要：地方政府投融资平台在应对国际金融危机时发挥了重要作用，但在发展过程中出现了融资渠道单一、治理结构不合理、管理混乱、资产过度负债等问题，所以，我们需要从完善地方政府投融资平台本身、加强商业银行的风险防控、对地方政府债务进行风险控制等方面来加强监管，使地方政府投融资平台走上健康发展的轨道。

关键词：政府；融资平台；问题；对策；
一、地方融资平台的概况
　　地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。融资平台的真正发展是自08年以来，为了应对国际金融危机给我过带来的冲击，中央政府推出4万亿投资计划，原有地方投资平台难以满足投资拉动和基础设施建设需求的新形势。2009年，中国人民银行和中国银监会提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，在宏观政策指引下，地方融资平台出现了快速发展的势头，其中有接近四成的信贷资金流向了地方融资平台。地方政府融资平台主要通过银行贷款、债券融资、信托融资和股权融资这四种方式进行，其中以银行贷款为主。
二、地方融资问题的存在的问题
1、过分依赖商业银行贷款
　　银行贷款是地方政府最重要的融资渠道。据统计，目前地方融资平台的项目融资中85%以上靠银行贷款，但是这部分资金的使用大多是没有直接经济效益的城市基础设施建设等项目，贷款多由地方政府提供隐性担保，然而地方政府财政收入有限。因此，地方政府融资平台贷款蕴含着多重信用风险，使商业银行贷款政策性使用，这将导致银行不良贷款隐性化和长期化趋势，最终将形成银行坏账，可能会导致全系统的金融风险。
2、融资渠道单一，融资压力巨大
　　目前，政府城建资金的融资渠道仍局限于银行信贷和财政拨款两种方式。由于我国地方财权和事权的不配比，地方财政并没有过多的财力投入到城市建设当中，融资结构中，银行信贷占较大比重。但银行贷款的利用也并非毫无限制，例如国家政策性银行规定贷款项目到位资本金不低于项目概算的20%，并要求地方政府以政府信誉为担保，以财政拨款、财政补贴、人大出函等形式作出还款承诺。而地方政府在项目资本金投入和提供信用担保等方面又受到财力限制和法律限制。这使得在融资渠道单一的现状下，资金需求难以保证，这与地方城建投资规模日益扩大，资金需求量不断上升形成了明显的矛盾，融资压力不断扩大。
3、缺乏制度性设计、规范与监督
　　整体上讲，我国地方政府的债务融资较为混乱，缺乏整体性的设计、规范与监督机制，造成资源配置的低效率。首先，现行法律框架下缺乏合规的融资渠道，“假平衡，真赤字”的地方财政催生了各种变通方式，地方政府债务的急剧膨胀缺乏必要的监管与约束。其次，2009年地方债的发行只能是现行的制度框架下地方政府与中央政府博弈的短期均衡，从国外实践来看，这一发行模式存在固有的弊端，如信息的不对称使中央政府的代发在债券的种类、数量与期限等方面不能很好地满足地方政府的需求，也带来道德风险。
4、地方政府融资信息披露机制不完善，地方政府的信用评估机制缺乏，导致地方政府融资风险难以控制。
　　从目前来看，我国地方政府财政与融资信息披露机制尚未建立，或某些方面已经建立，但整个体系不完善，使得外部利益关系部门或单位无法对地方政府的信用做出整体评估。同时，我国也未建立政府信用评估体系或机制，所以，在许多地方政府行为中，根本就缺乏信用意识，外界很难对地方政府融资规模、方式和渠道进行控制或判断，因此，难以对地方政府的融资风险做出准确的评估，也就无从谈起风险控制。另外，就算形成了相应的机制，但在目前对地方政府激励机制引导下，可能其融资规模等方面信息也难以透明。因此，如何控制地方政府融资风险也是地方政府融资面临的一个难题。
三、促进我国地方政府投融资平台健康发展的对策
1、提高投融资平台市场化程度，引入战略投资者
　　目前，我国多数投融资平台属于国有独资公司，无论是人事管理还是具体业务都受到地方政府的实际控制。资产管理在国资委，人事任免在地方政府党委，项目选择在发改委，资金管理在财政，投融资平台的话语权较弱，政企不分的现象在投融资平台依然存在。因此，提高投融资平台的市场化程度，利用市场机制提高投融资平台的管理效率，降低政府债务风险势在必行。具体措施包括：深化投融资平台的法人治理结构改革，按照《公司法》规定，完整地开展登记注册等手续，且经营期限要满足还款需要。企业在公司章程中必须建立问责机制，使利益相关人的权利、义务和责任得到明确。要建立相应的制度及规定，确保所有股东、企业外部利益相关者待遇平等。在治理结构改良的基础上，引入战略投资者，在充实投融资平台的资本实力时，引入新的管理理念和人才。
2、尽可能采用银团贷款、联合贷款等方式以分散风险
　　地方政府融资平台融资的金额一般都比较大采用银团贷款、联合贷款等方式，可以降低单家银行的贷款额度，避免贷款集中度风险，这比由一家银行单独贷款更有优势，因此这样可以避免受到资本金比率的制约，以及贷款集中度风险的考验和信息不对称的影响。同时，参贷银行可以从不同渠道获得更多的信息，针对这些信息作出决定，可以有效防止贷款被挪用。
3、提高投融资平台透明度，建认政府债务风险顶警机制
　　推动当前地方政府通过投融资平台形成的隐形负债向及时公开披露的合规显性负债转变，改变当前信息披露严重不透明的状况同时建立地方政府债务风险预警机制.通过设置一套规范的指标体系和科学的评价方法，对地方政府债务可能出现的风险作出精准预测，以便尽早采取预防或治理措施。该监测预警系统的指标体系和评价方法一经确定，将保持相对的稳定性，以利于进行动态的对比分析。
4、建立政府投融资责任制度，严格管理政府的担保行为
　　无论是地方政府通过投融资平台的贷款行为，还是不同形式的发展行为，都有必要要求地方政府的债务规模必须与财力相匹配，期限必须尽可能与政府任期相一致要建立地方政府投融资责任制度，严格管理地方政府担保行为，同时在地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的 情况下.适时探索实施地方政府财政破产制度并追究主要领导人的责任，否则一个软的预算约束加上一个宽松的信贷投放环境，必然会鼓励一些缺乏自我约束能力的地方政府对信贷资金的低效率滥用。
5、加强融资平台风险控制
　　一是构建对融资平台的联合监督机制。包括人大、国库、审计等部门外部监督的全程化，形成监督合力。国库部门对于有关于预算内资金用于融资平台的支出要加大柜面监督等力度，杜绝非常规拨款等违规行为发生，切实履行经理国库职能；财政等地方政府部门也应该完善监督和约束机制，统筹本地财政情况，制定合理的还本付息计划并进行日常监督，各融资平台公司应加强公司治理机制建设；加大社会监督力度，保证资金正常合规运作。二是强化对融资平台风险指标监控。监控内容可包括资本金是否充足、抵押担保是否规范、资金流向和使用效率、还款来源、财政风险社会化程度以及信贷政策变化可能带来的影响等。三是规范对融资平台债务的清偿保障管理，无论是规范各种担保融资方式，均应得到法律层面保障，同时，需健全各级政府的责任制度和债务的偿还保障机制。由于地方政府常因换届等问题造成责任不清，有必要对之进行事先规范，可引入问责制，从而保证经济和社会平稳健康发展，避免出现财政危机或政府债务危机。
四、结论
　　地方政府投融资平台能否健康的发展，关系到中国经济的振兴以及对实体经济的宏微观金融生态环境的构建和推动。对于地方政府投融资平台，既要使其在贯彻政府宏观调控意志的同时，又不致出现市场失灵现象，是建设地方政府投融资平台的目标和关键。这就需要从地方政府投融资平台的融资渠道、治理结构、资产的过度负债、贷款担保方式、资金投向等方面进行深入分析，需要从完善地方政府投融资平台本身、加强商业银行的风险防控、对地方政府债务进行风险控制来规范它，让地方政府投融资平台在参与经济建设的过程中发挥更大的作用。
　　
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