新时期县级政府性债务成因剖析与管控

摘　要：近年来，为了增加基础设施投入，更快地推动经济社会发展，地方政府纷纷走上了举债的道路。地方政府性债务在推动地方经济发展中发挥了积极的作用，但也带来了较大的债务风险。本文结合县级实际，对新时期县级地方政府性债务的成因进行一个粗浅的剖析，并对如何有效化解和防范债务风险进行了探讨。

关键词：新时期 县级 政府性债务 成因剖析 风险防范
　　近年来，随着各地经济社会的快速发展，地方政府性债务规模不断扩大，债务率不断攀升，偿债率却逐年下降，其客观原因主要是政府为拉动经济，采取了包括增加政府公共投资、加大基础设施建设投入等扩大内需的措施，但由于地方财政收入规模小，支出需求较大，导致举债融资的规模增加，致使债务规模增长较快。主要有以下几个方面的原因：
　　一是应对金融危机政策的影响。2009年，为应对国际金融危机对经济的影响，国家出台了“四万亿”经济投资计划，其中中央投入1.8万亿元，地方配套2.2万亿元，在“保八”任务和地方财力不足的双重压力下，地方政府只能举债保证资金配套，债务余额用作中央扩大内需新增投资项目的配套资金。
　　二是现行财政体制不合理，财权和事权不对称。1994年实行分税制财政体制以来，总的趋势是财力向上不断集中，如又先后对原地方税中的企业所得税、个人所得税、营业税进行分享改革，增值税转型、燃油税改革等。事权向下不断转移，如教育投入、公路建设、公共卫生建设等，导致地方财政自给能力不断减弱，收支矛盾日渐突出。在这种情况下，财政支出责任加速呈现三个转移倾向，最后反映为债务的全面发生和不断累积。支出责任向下级转移，主要表现为支出上的甩包袱，项目实施要求配套，“上面出政策，下面出资金”，尤其是近几年民生政策出台密度大、要求严、透明度高。中央实施宏观调控，使用财政政策、税收工具时，也都是先拿地方税或共享税出台减税措施，超越了基层财政承受能力。支出责任向部门转移，有些社会事务由部门承办，一些部门的财力也仅仅是保运转，无力承担，导致举债。支出责任向后期转移，由于收入有限，当期该支的支出不能支，压力后移，日积月累形成恶性循环，欠帐越来越多。
　　三是各种政策风险转嫁。随着经济结构调整步伐的加快和改革的深入推进，社会经济运行中存在的一些矛盾不断暴露出来，很多转移成财政的负担。主要有：1.粮食企业政策性亏损挂账。2.化解金融风险贷款。为了化解地方金融风险，维护社会稳定，先后向上级财政申请清理农村合作基金会贷款。3.教育投入形成债务较大，由于县级财政无力投入资金，但还要确保义务教育达标验收及解决高中阶段教学需求，普遍采取了负债搞学校建设的做法，举债实施了校舍改造和教学设备购置，但实行农村税费改革后，农村教育集资和农业税附加相继取消，缺少偿债资金来源。
　　四是基本建设投资加大的影响。近些年来，在国家加快工业化进程、加快小城镇建设的大背景下，地方各级政府都明显加速了基础设施建设，进行了一大批市政、交通等基础设施项目建设，确实很大程度上改变了城市面貌和交通条件，但是也形成了巨大的地方政府性债务。
　　正视地方政府性债务，规范地方政府举债行为，不断提高地方政府债务管理水平，是县级政府及其管理部门在发展中必须探索和解决的问题。防范和化解地方政府债务风险是一个系统工程，需要从发展观念、行政体制以及财政体制等多方面综合治理，标本兼治，从根本上防范和化解风险。
　　一、严格控制政府性债务的新增规模。对基础设施建设和公益事业建设要量力而行，充分考虑地方财政的承受能力，严禁行政事业单位欠款借债开支或负债搞办公楼等基本建设，从根本上控制、规范地方政府债务的增量。
　　二、调整完善现行财政管理体制。完善分税制财政管理体制，进一步细化和明晰地方政府事权界限，按照权利责任对称、事权财权相符的原则，合理确定各级政府的收入和支出范围，确保地方各级政府履行职能的财力需要。
　　三、建立政府债务监督检查机制。对政府债务项目， 相关职能部门要实行跟踪检查和重点检查相结合，及时发现问题， 督促项目单位整改到位。对政府重大举债项目，必须进行全程跟踪审计监督。将政府及其所属部门的政府债务状况列入领导干部经济责任审计范围，公开审计结果。
　　四、建立健全政府债务控管体系。一是实行政府债务统一归口管理。将所有政府债务纳入财政部门统一管理，由财政部门统筹负责债务统计、举债审查控制、偿债计划编制、偿债资金筹集和偿债资金调度等工作。二是要建立完善政府偿债渠道。在财力可能的情况下，建立健全偿债准备金制度，将偿债支出纳入财政预算管理，编制偿债计划。
　　五、分门别类处理存量债务。对于一些有固定经营回报和收益的竞争性项目和有收益的公益性（基础性）项目债务，债务单位如果具有较好资产质量，项目运营收入能够承担债务融资还本付息责任，应完全按市场化进行运作。如污水处理等公用事业单位可以通过产权转让、合资合作等多种形式，鼓励民营资本参与，从而实现政府投资的逐步退出。对于无收益的公益性（基础性）项目债务，要根据债务的形成原由，制定相应的偿债机制，应由具体部门或单位负责偿还的政府性债务，督促其自行筹集偿债资金，保证按时偿还，决不能将偿债的责任全部推给政府；对确需要动用政府财政资金偿还的，政府应通过建立偿债准备金制度，将偿债资金纳入财政预算管理，以保证财政偿债有稳定的资金来源。

参考文献：
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