新时期县级政府性债务成因剖析与财务风险管控

摘　要：近年来，为了增加基础设施投入，更快地推动经济社会发展，地方政府纷纷走上了融资的道路。地方政府性债务在推动地方经济发展中发挥了积极的作用，但也带来了较大的债务风险。本文结合县级实际，对新时期县级地方政府性债务的成因进行一个粗浅的剖析，并对如何有效化解和防范债务风险进行了探讨。

关键词：新时期 县级 政府性债务 成因剖析 风险防范
　　近年来，随着各地经济社会的快速发展，地方政府性债务规模不断扩大，债务率不断攀升，偿债率却逐年下降，其客观原因主要是政府为拉动经济，采取了包括增加政府公共投资、加大基础设施建设投入等扩大内需的措施，但由于地方财政收入规模小，支出需求较大，导致举债融资的规模增加，致使债务规模增长较快。主要有以下几个方面的原因：
　　一是受金融危机影响。为扩大内需，2009年我国实施积极的财政政策，地方政府配合中央政府，采取了积极的财政政策，充分调动资金，加快资金使用效率，带动地区经济增长，从而推动整个国家的经济稳定增长。金融危机的爆发主要是由于金融系统风险没有得到及时有效地化解，地方政府在参与应对金融危机时，除了发挥其宏观调控职能外，更重要的是要阻止危机危及财政稳定，在金融危机和地方财力不足的双重压力下形成了一部分债务。
    二是受现行财政体制影响。1994年实行分税制财政体制以来，虽然现行的县级财政体制仍实行中央、省和县三级分税制体制，但不断进行着改革，如先后对原地方税中的企业所得税、个人所得税、营业税进行分享改革，同时，国家对农业、教育、卫生等诸多重要项目的支出都是由中央和地方共同承担，地方需要配套资金，地方政府难以用适度增长的资金供给来缓解收支矛盾,从而形成了债务。
    三是各种政策风险转嫁。随着经济结构调整步伐的加快和改革的深入推进，社会经济运行中存在的一些矛盾不断暴露出来，很多转移成财政的负担。主要有：1.粮食企业政策性亏损挂账。2.化解金融风险贷款。为了化解地方金融风险，维护社会稳定，先后向上级财政申请清理农村合作基金会贷款。3.教育投入形成债务较大，由于县级财政无力投入资金，但还要确保义务教育达标验收及解决高中阶段教学需求，普遍采取了负债搞学校建设的做法，举债实施了校舍改造和教学设备购置，但实行农村税费改革后，农村教育集资和农业税附加相继取消，缺少偿债资金来源。
　　四是基本建设投资加大的影响。近些年来，在国家加快工业化进程、加快小城镇建设的大背景下，地方各级政府都明显加速了基础设施建设，进行了一大批市政、交通等基础设施项目建设，在很大程度上改变了城市面貌和交通条件，这也是形成地方政府性债务的原因之一。
　　五是政府融资平台公司大量贷款。随着城市规模的扩大和城市人口的增加，城市公用事业建设面临着巨大压力，政府用于公用事业的财政性资金已远远满足不了城市发展的需要，政府往往通过为融资平台公司提供担保，融资平台公司向银行大量贷款筹集建设资金，而公益性项目的建设注重的是社会效益，而不是经济效益，债务的偿还不可能依靠项目的收入完成，大部分还款责任自然又推到了地方政府的身上，加剧了政府债务负担，造成投资风险不断向地方政府集中。
　　正视地方政府性债务，规范地方政府举债行为，不断提高地方政府债务管理水平，是县级政府及其管理部门在发展中必须探索和解决的问题。防范和化解地方政府债务风险是一个系统工程，需要从发展观念、行政体制以及财政体制等多方面综合治理，标本兼治，从根本上防范和化解风险。
　　一、严格控制政府性债务的新增规模。对基础设施建设和公益事业建设要量力而行，在考虑地方财政的承受能力的情况下，尽量压缩行政事业单位的项目支出，控制基本建设支出，从而逐步控制、规范地方政府性债务的增量。
　　二、调整完善现行财政管理体制。完善分税制财政管理体制，进一步细化和明晰地方政府事权界限，按照权利责任对称、事权财权相符的原则，合理确定各级政府的收入和支出范围，确保地方各级政府履行职能的财力需要。
　　三、建立政府债务监督检查机制。对政府债务项目， 相关职能部门要实行跟踪检查和重点检查相结合，及时发现问题， 督促项目单位整改到位。对政府重大举债项目，必须进行全程跟踪审计监督。将政府及其所属部门的政府债务状况列入领导干部经济责任审计范围，公开审计结果。
　　四、建立健全政府债务控管体系。一是实行政府债务统一归口管理。将所有政府债务纳入财政部门统一管理，由财政部门统筹负责债务统计、举债审查控制、偿债计划编制、偿债资金筹集和偿债资金调度等工作。二是要建立完善政府偿债渠道。在财力可能的情况下，建立健全偿债准备金制度，将偿债支出纳入财政预算管理，编制偿债计划。
　　五、分门别类处理存量债务。对于一些有固定经营回报和收益的竞争性项目和有收益的公益性（基础性）项目债务，债务单位如果具有较好资产质量，项目运营收入能够承担债务融资还本付息责任，应完全按市场化进行运作。如污水处理等公用事业单位可以通过产权转让、合资合作等多种形式，鼓励民营资本参与，从而实现政府投资的逐步退出。对于无收益的公益性（基础性）项目债务，要根据债务的形成原由，制定相应的偿债机制，应由具体部门或单位负责偿还的政府性债务，督促其自行筹集偿债资金，保证按时偿还，决不能将偿债的责任全部推给政府；对确需要动用政府财政资金偿还的，政府应通过建立偿债准备金制度，将偿债资金纳入财政预算管理，以保证财政偿债有稳定的资金来源。

参考文献：
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