浅谈国库集中支付改革中的有效财政监督政策

摘　要：国库集中支付制度改革以来，总体运行平稳，但也出现了一些预算单位和代理银行在资金支付中违规或不规范操作问题。因此，针对我国国库集中支付及其监督实践中存在的问题，进行国库集中支付监督对策研究是我们当前面临的重要课题。

关键词：国库集中支付； 财政监督； 内控管理
　　国库集中支付制度改革以来，总体运行平稳，国库单一账户体系初步建立，资金收付方式日益规范，收付效率明显提高，财政监督明显加强。但也出现了一些预算单位和代理银行在资金支付中违规或不规范操作问题。这些问题的发生，反映出国库集中支付制度改革不仅需要加强监管，还迫切需要研究建立国库集中支付有效监督对策，保证财政资金安全高效运行，防范控制财政资金支付风险。
一、 国库集中支付制度的概念
　　国库集中收付制度又称国库单一账户制度，它是目前市场经济国家普遍采用的一种财政资金收付管理制度。所谓国库集中支付制度就是对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算，直至资金到达商品和劳务供应者账户全过程的监控制度，其基本含义是：财政部门在中央银行设立一个统一的银行账户，各单位的预算资金统一在该账户下设立的分类账户中集中管理；预算资金不再拨付给各单位分散保存；各单位可根据自身履行职能的需要，在批准的预算项目和额度内自行决定购买何种商品和劳务，但支付款项要由财政部门来进行；除特殊用途外，资金都要通过国库直接支付给商品和劳务供应者。
　　这种制度最大的优点在于有效地提高了财政资金收缴、拨付及使用过程的透明度，使政府能够从总体上掌握财政资金的流向及流量。
二、现阶段国库集中支付财政监督存在的问题
　　1、财政监督法律法规不健全
　　一是缺少有针对性的、专门的财政监督法律或法规。尽管我国已经出台的《预算法》、《税收征管法》、《会计法》、《注册会计师法》和《违反财政法规处罚规定》等法律法规中含有对财政监督问题的规定，但是国家迄今尚未出台一部具有完整性、系统性、权威性的国家一级的财政监督的专门法律或法规，因而使得目前的财政监督工作缺乏一个强有力的法律法规保障。
　　二是现行的一些财政监督规章制度不尽完善，执行困难。为了保障财政监督工作的正常开展，财政部陆续制订了《财政监督检查工作规则》、《政府采购暂行办法》、《行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理的若干规定》、《财政部门实施会计监督办法》等行政规章制度，同时有些地区的财政部门根据财政监督工作的需要又制定了相关的制度规定。但是由于这些规章制度中的规定缺乏统一性，一些规定不够具体，还有一些规定的可操作性比较差，因此，总体上还没有形成一个十分完整的财政监督制度体系，这使得目前的财政监督工作的依据不充分，监督工作缺乏力度。
    2、财政监督职责不清
　　明确财政监督职责，是充分发挥财政监督的作用，不断提高财政监督的工作质量，以及深化经济体制改革和加强财政管理的客观要求。但是从我国目前的财政监督工作实际状况来看，则政监督中的工作“缺位”、管理“越位”和职责“错位”现象均在不同程度上存在着，严重影响着则政监督功能的发挥。主要表现在三个方面：财政监督工作缺乏全面性与层次性；缺乏对微观监督的再监督；许多财政监督职责与其他经济监督职责重叠引发多头无效检查。
　　3、财政监督与其他经济监督缺乏有效配合
　　我国对财政资金的筹集与使用除了政府的财政部门和各主管部门监督以外，主要还有政府的审计监督、人大监督和社会中介机构的监督。在实践中，这些监督机构缺乏明确的分工和有效的配合。一是对同一项业务的重复检查与监督现；二是对同一事项，有多个部门进行监督检查象严重。这些重复监督检查加重了企业负担，也加大了监督的成本。
三、如何建立完备的国库集中支付财政监督机制
    1、加大则政监督法律制度建设的力度
    规范相关的法律法规。一方面对现有的法规中有关财政监督规定的不足加以完善，另一方面加快财政监督法的立法步伐，有效地满足当前国库集中支付监督体系建设的迫切需要，从法律上使我国的国库体制与世界先进模式接轨，明确财、税、库的责权利关系。应根据需要重新修订《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国金库条例》、《中华人民共和国预算法实施条例》、《中华人民共和国国家金库条例实施细则》等。
    2、建立资金支付有效制衡机制，强化内控管理制度
    一是建立健全财政资金支付参与主体之间的相互制衡机制，资金用款计划的申报、审核、批复，财政授权支付额度的审批，以及资金的申请、支付、审核、复核、清算、会计核算、信息管理等各个环节，相互独立、互为制约。
　　二是建立财政部门、预算单位、代理银行财政资金支付清算的内控管理制度，防止资金支付清算风险。在财政部门和代理银行内部要建立起自控防线，在科学设置岗位和合理配备人员的基础上，确保印、押、证实行三分管，避免账务处理“一手清”。在则政管理体系内部建立健全问责制度，对忠于职守，工作绩效优良者奖励，对玩忽职守或绩效不佳者惩罚，以建立财政业务管理体系中的利益制衡机制。
　　3、制定透明的国库集中支付程序，建立健全财政外部监督管理制度
　　制定透明的国库集中支付程序，将国库集中支付的范围、每个职能部门的权限、作出决定的时间和时限作明确的规定。这不仅有利于国库集中支付各个职能部门接受监督，也有利于促使其积极、规范地行使自己的权利，最终实现“阳光财政”。
　　财政外部监督管理制度，主要是财政部门通过监控系统履行国库监控职能，通过核查手段，对预算单位和代理银行实施外部监督管理。一是及时核查监控中发现的问题，重大问题立即进行实地核查。二是运用各种有效核查方式委托专员办或中介机构对有关专项或重大问题进行核查。三是及时纠正和处理试点资金支付中的违规问题。

参考文献：
[1] 姜宏青，许志昂，《政府国库集中支付的监控机制研究》，中国海洋大学学报，2006.6
[2] 张振川，《论国库集中支付监督制度的完善》，中华会计学习，2006.2